VII SA/Wa 2536/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. I. i P. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga O. I. i P. I. (dalej: skarżący, inwestorzy) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z [...] września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. nakazującą rozbiórkę wolnostojącej wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych, o powierzchni zabudowy 113 m², wybudowanej bez pozwolenia na budowę na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych na działce nr [...], położonej przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 5 sierpnia 2016 r. ustalono, że na terenie zabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. O. w miejscowości [...], inwestor prowadzi zakład produkcji opakowań drewnianych. Na terenie tego zakładu znajdują się zarówno istniejące obiekty budowlane, jak również nowo wybudowane. Ustalono, że objęta przedmiotowym postępowaniem wolno stojąca wiata do składowania palet drewnianych, o wymiarach: 6,03 m x 18,60 m (powierzchnia zabudowy 113 m²) i wysokości zmiennej około 3,60 m - 4,80 m, z dachem konstrukcji drewnianej, jednospadowym, ze spadkiem na własną działkę, kryta blachą trapezową, wsparta jest na okrągłych, żelbetowych słupach o przekroju θ 20. Przedmiotowa wiata usytuowana jest w odległości około 2,70 m od ogrodzenia z płyt betonowych oraz około 10 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność M. P. Inwestor w toku kontroli przedłożył kontrolującym następujące dokumenty: - akt notarialny z [...] grudnia 2011 r., Repertorium A Nr [...], z którego wynika, że wraz z O. I. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej nr [...], na której zlokalizowano przedmiotową wiatę, - wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej o prowadzonej działalności, polegającej na produkcji opakowań drewnianych, - decyzję z [...] kwietnia 1964 r. znak sprawy: [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej, w treści której wyrażono zgodę na budowę bazy magazynowo-składowej na terenie m.in. ww. działki, wydanej dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w N. Ze złożonego aktu notarialnego - umowy sprzedaży wynika, że teren zakładu opakowań drewnianych położony na działkach oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zabudowany jest: sklepem, budynkiem gospodarczym murowanym, murowanym punktem skupu żywca i dwoma magazynami murowanymi. Brak jest jednak wzmianki o przedmiotowym obiekcie wiaty, co dodatkowo potwierdza informacja z rejestru gruntów z 18 lipca 2016 r. W toku czynności kontrolnych nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Inwestor w czasie kontroli oświadczył, że dokonał zgłoszenia remontu przedmiotowej wiaty w 2014 r.; nie przedłożył jednak żadnych dokumentów formalno-prawnych w sprawie tej inwestycji. Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydział Architektury i Budownictwa w O. o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności powstałych zabudowań na przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 5 sierpnia 2016 r., znak sprawy: [...] oraz z 24 sierpnia 2016 r., znak sprawy: [...], organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że inwestorzy dokonali zgłoszenia: - rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego ogrodzenia (zgłoszenie z 21 maja 2012 r., znak: [...]), utwardzenia dwóch placów manewrowych, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wymiany pokrycia dachowego (zgłoszenie z 10 kwietnia 2013 r., znak: [...]), utwardzenie placu manewrowego (zgłoszenie z 8 sierpnia 2013 r., znak: [...]). Natomiast na budowę innych obiektów budowlanych nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. W dniu 23 września 2016 r. PINB pozyskał do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dotyczące nieruchomości przy ul. O. w N. z roku: 2010, 2013 i 2014 r. Organ I instancji zwrócił się również do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w O. o przesłanie kopii mapy zasadniczej z roku powstania zabudowy na terenie zakładu opakowań drewnianych wraz z kolejno przeprowadzonymi jej aktualizacjami w poszczególnych latach. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty magazynowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., tj.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tegoż postanowienia poinformowano, że niespełnienie przez inwestora nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie spowoduje obligatoryjnie wydanie decyzji o rozbiórce, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. Przedłożenie natomiast wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 P.b. Od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie, wobec którego WINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że zostało złożone z uchybieniem terminu. Z kolei na to postanowienie inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 18 stycznia 2017 r. inwestor złożył w PINB oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr [...] wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych wymaganych dokumentów. Organ I instancji uwzględnił wniosek i postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. zmienił swoje postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., do dnia 31 marca 2017 r. Inwestorzy w wyznaczonym przez organ I instancji terminie nie złożyli wymaganych dokumentów. Dlatego PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał inwestorom rozbiórkę wolno stojącej wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych, o powierzchni zabudowy 113 m², wybudowanej na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych na działce nr [...], położonej przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że porównał uzyskane zdjęcia lotnicze i ustalił, że w dacie wykonania zdjęcia 9 października 2010 r. widoczny jest obiekt budowlany z dachem jednospadowym, natomiast na zdjęciu z 20 czerwca 2013 r. brak jest już tego obiektu, a uwidoczniony jest w tym miejscu jedynie pusty plac. W niewielkiej odległości od tego miejsca widoczne są materiały budowlane porozbiórkowe. Z kolei w dacie wykonania zdjęcia 22 lipca 2014 r. widnieje nowo powstały obiekt z dachem jednospadowym krytym blachą, jak to ustalono w dacie kontroli. Bezsporne jest więc, że wiata powstała w 2014 r. w miejscu poprzednio istniejącego obiektu wiaty i po jej rozbiórce. Zdaniem PINB istotnym dla niniejszej sprawy są również zdjęcia, przekazane do organu I instancji przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. przez K. S., stanowiące dowód w postępowaniu dotyczącym innego obiektu budowlanego, znajdującego się na terenie zakładu opakowań drewnianych (znak: [...]). Według oświadczenia ww., zdjęcia wykonano w 2013 r. Na zdjęciach oprócz prowadzonych prac budowlanych, polegających na budowie budynku, uwidoczniona jest "stara wiata do przetrzymywania bydła" (zdjęcie nr 2 i 6). Na podstawie przedłożonych zdjęć stwierdzono, iż "stara wiata" to obiekt jednokondygnacyjny, o układzie nośnym konstrukcyjnym poprzecznym, który stanowią ramy stalowe - sześć kompletów (dwa skrajne - boczne i cztery wewnętrzne), z dachem jednospadowym o konstrukcji stalowej, pokrytym płytami z tworzywa sztucznego. Natomiast w dniu przeprowadzonej kontroli ustalono wybudowaną wiatę jednokondygnacyjną, wspartą na ośmiu słupach żelbetowych θ 20 po obwodzie, z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że zarówno zdjęcia lotnicze, jak i zdjęcia przekazane przez K. S., jednoznacznie potwierdzają fakt dokonania rozbiórki istniejącego obiektu wiaty i wybudowanie w tym miejscu nowego obiektu wiaty, o innych parametrach. W świetle ustalonego stanu faktycznego, oświadczenie inwestora o dokonaniu zgłoszenia remontu istniejącej wiaty nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dokonane zgłoszenia zamierzonych robót budowlanych w organie architektoniczno-budowlanym obejmowały wykonanie utwardzenia placów manewrowych, zmiany pokrycia dachowego, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej budynku magazynowo-biurowego, czy też rozbiórki starego ogrodzenia i budowy nowego od strony drogi gminnej. Powyższe ustalenia całkowicie zaprzeczają oświadczeniu inwestora, że dokonał jedynie remontu istniejącej wiaty. Poza tym PINB ustalił, że na załączonych do pisma [...] z dnia 6 września 2016 r. mapach z roku 1976 został naniesiony obiekt wiaty. Jednakże na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 lipca 2013 r. brak tegoż obiektu. Również z dokumentów znajdujących się w Starostwie Powiatowym, a dotyczących zgłoszenia z dnia 10 kwietnia 2013 r. (znak sprawy: [...]) utwardzenia dwóch placów manewrowych, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wymiany pokrycia dachowego na działce nr [...], położonej w miejscowości N., przy ul. O., brak jest na załączonej do zgłoszenia mapie obiektu wiaty. Powyższe świadczy o fakcie dokonania rozbiórki istniejącej "starej wiaty". Z kolei w piśmie z 6 września 2016 r., znak sprawy: [...] Wójt Gminy N. poinformował, że nie posiada dokumentacji w sprawie obiektów znajdujących się na ww. nieruchomości. Podobnie poprzedni właściciel nieruchomości - Spółdzielnia Rolniczo - Spożywcza "[...]" w C. poinformowała, że nie otrzymano od Gminnej Spółdzielni "[...]" w N. dokumentów dotyczących zabudowań bazy magazynowej przy ul. O. w N. W ocenie PINB, wybudowana wiata stanowi obiekt budowlany, a konkretnie budowlę określoną w art. 3 pkt 3 P.b. Za podstawowe cechy wiaty należy bowiem uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Przedmiotowa wiata zrealizowana w 2014 r. o powierzchni 113 m² nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. przed nowelizacją, jaka miała miejsce 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, zwanej dalej: ustawą zmieniającą). Z uwagi na fakt, że inwestorzy na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiadają pozwolenia na budowę, dlatego zastosowanie ma art. 48 P.b. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w brzmieniu po nowelizacji, budowa przedmiotowej wiaty również wymaga pozwolenia na budowę, bowiem jej powierzchnia przekracza 50 m² i nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, tylko pod działalność gospodarczą. Zgodnie bowiem z Miejscowym Planem Zagospodarowania Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., przedmiotowe działki inwestycyjne położone są w obszarze przeznaczonym na zainwestowanie związane z działalnością gospodarczą. Organ I instancji wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora, który w niniejszej sprawie nie skorzystał z tego prawa i nie złożył żądanych dokumentów, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. O skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków był pouczony, a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z konieczności wydania decyzji o charakterze związanej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd; - art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego co do twierdzenia, że zasadą jest, iż ocena legalności wykonanych robót podlega reżimowi z daty ich wykonania (rozpoczęcia); - naruszenie art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu prawnego, a także niezasadne przyjęcie, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte po dacie 28 czerwca 2015 r., jednak dotyczyło robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie inwestorów od decyzji PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/17 uchylił powyższe postanowienie w części stwierdzającej, że odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu. Poza tym wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 799/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie WINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdzające, że inwestor złożył zażalenie na postanowienie PINB Nr [...] z [...] listopada 2016 r. z uchybieniem terminu. W wyniku tego WINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2018 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego na ww. postanowienie PINB. To postanowienie organu odwoławczego było również kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 marca 2019 r. w sprawie VII SA/Wa 1825/18 oddalił skargę inwestorów. WINB decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W oparciu o zebrany materiał dowodowy fakt samowolnej budowy wiaty do składowania palet na słupach żelbetowych o powierzchni 113 m² pozostaje bezsporny. Jej wybudowanie w 2014 r. obwarowane było – ze względu na powierzchnię zabudowy – obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie przedłożyli żądanej w toku postępowania legalizacyjnego dokumentacji, pomimo przedłużonego terminu na jej zgromadzenie do 31 marca 2017 r. Wobec odstąpienia inwestorów od procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b., PINB słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty. O dobrowolnym odstąpieniu od procedury legalizacyjnej świadczy fakt, że przy wniosku o przedłużenie terminu na złożenie stosownej dokumentacji inwestor dołączył jeden z dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB Nr [...] z [...] listopada 2016 r., tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś sam wniosek oparty został na trudności z dotrzymaniem wyznaczonego terminu z uwagi na trwające prace nad sporządzeniem projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, realizacja przedmiotowej wiaty o powierzchni 113 m² wymagała uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę zarówno w świetle przepisów budowlanych obowiązujących w 2014 r. (w dacie realizacji spornej inwestycji), jak również z dacie orzekania przez PINB w 2017 r. W realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje więc kwestia zwolnienia wiat o powierzchni 25 m² bądź 35 m² z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., uznając przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną, którą inwestorzy mogli zalegalizować, jednak nie przekładając żądanej dokumentacji pozbawili się tej możliwości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b., - art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie, polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo i nierozpoznanie zarzutów odwołania; 2. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 48 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania; - art. 50 i art. 51 P.b. poprzez ich pominięcie, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji PINB oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że nieuzasadnione są twierdzenia organu, iż drewniana wiata, używana w dacie kontroli do składowania palet, jest obiektem nowym, który uprzednio nie istniał i został zrealizowany od podstaw, a w konsekwencji że jest obiektem, wymagającym dla swojej realizacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Takie twierdzenia organów nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem skarżących, w dacie nabywania nieruchomości w 2011 r. sporny obiekt znajdował się już na działce, a roboty budowlane, jakie wykonano przy tym budynku mogą być kwalifikowane jedynie jako remont, przebudowa lub montaż. Wykonanie tych robót z naruszeniem przepisów może być kwalifikowane jedynie na podstawie art. 50 i 51 P.b., ponieważ skarżący wymienili jedynie dach, a pozostałe części wiaty (podmurówka) nie uległy jakiejkolwiek zmianie. W związku z tym organy nadzoru budowlanego w sposób błędny dokonały kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót wykonanych na działce inwestorów. Skarga zarzuca również nieprecyzyjność decyzji rozbiórkowej, co czyni ją niewykonalną; brak w niej wskazania czy nakazem objęta jest całość wiaty drewnianej, czy też wyłącznie jej część, a jeśli tak, to jaka, nie wskazano również, jej wymiarów (długości, szerokości i wysokości), nieprecyzyjnie określono miejsce posadowienia wiaty. Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 5 sierpnia 2016 r. nie wynika, w jaki sposób dokonano pomiarów spornej wiaty oraz w jaki sposób ustalono, w którym miejscu się ona znajduje, mając w szczególności na uwadze wielość obiektów budowlanych, znajdujących się na nieruchomości przy ul. O. w miejscowości N. (zakład produkcji opakowań drewnianych). Z protokołu nie wynika również, czy osoby dokonujące kontroli miały do tego odpowiednie uprawnienia i były do tego legitymowane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy oraz kwalifikację prawną wykonanych przez inwestorów robót budowlanych przy obiekcie wiaty magazynowej na słupach żelbetowych na działce nr [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Wzniesienie takiego obiektu nie wymaga aktualnie nawet zgłoszenia, ponieważ art. 29 ust. 2 pkt 2c P.b. nie jest wymieniony w art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w aktualnym brzmieniu. Jednak ww. przepis nie dotyczy wszystkich wiat, w szczególności tych o powierzchni zabudowy większej niż 50 m² i położonych na terenie przeznaczonym pod działalność gospodarczą. W sytuacji wiaty o powierzchni jak w przedmiotowej sprawie – 113 m² inwestorzy przed jej wzniesieniem obowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. W dacie jej budowy, tj. w 2014 r., regulacja prawna dotycząca wiat (w okresie sprzed nowelizacji P.b. ustawą zmieniającą) wynikała z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., który nie wymagał pozwolenia na budowę wiat o powierzchni zabudowy do 25 m², tylko zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. sprzed nowelizacji. Od 1 stycznia 2017 r. w odniesieniu do wiat obowiązuje nie tylko przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., ale i zmieniony art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., który nie wymaga pozwolenia na budowę dla wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie Sądu, naruszenia ustawy P.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17, publ. Lex nr 2447087 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 822/17, publ. Lex nr 2406417). Jak wynika z analizy ww. przepisów, zarówno w dacie budowy przedmiotowej wiaty, jak i w dacie orzekania o skutkach samowoli budowlanej przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, przepisy P.b. nakazywały inwestorom uzyskanie pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni 113 m². Czynności kontrolne z 5 sierpnia 2016 r. były podstawą dla PINB do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 48 P.b. w sprawie budowy wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych, o powierzchni 113 m ² na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce nr [...], położonej przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę (zawiadomienie z 30 września 2016 r.). Dowody zebrane w sprawie, zdaniem Sądu, bezspornie wskazują, że przedmiotowa wiata powstała w 2014 r. w miejscu poprzednio istniejącego obiektu wiaty i po jej rozbiórce. Z mapy zasadniczej z 1976 r. jak i ze zdjęcia lotniczego z 9 października 2010 r. wynika, że w miejscu posadowienia wiaty na słupach żelbetowych istniał obiekt budowlany z dachem jednospadowym. Z kolei w akcie notarialnym z [...] grudnia 2011 r. brak jest wzmianki o tej wiacie. Tak samo ze zdjęcia lotniczego z daty 20 czerwca 2013 r., jak również z mapy dołączonej do zgłoszenia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie m.in. utwardzenia dwóch placów manewrowych na działce nr [...] wynika brak istnienia tego obiektu. Pojawia się dopiero na zdjęciu lotniczym z daty 22 lipca 2014 r. jako nowo powstały obiekt z dachem jednospadowym, krytym blachą, jak to ustalono w dacie kontroli. Niewiarygodne są zatem twierdzenia skargi, że roboty wykonane przez skarżących polegały jedynie na wymianie dachu, a pozostałe części wiaty, jak podmurówka, nie uległy jakiejkolwiek zmianie. Inwestor w czasie kontroli oświadczył, że dokonał zgłoszenia remontu tej wiaty, jednak to oświadczenie nie jest wiarygodne, ponieważ ani nie okazał tego dokumentu organom, ani spośród zgłoszeń robót budowlanych dokonanych przez inwestorów w Starostwie Powiatowym w O. żadne z nich nie dotyczy takiego obiektu. W ocenie Sądu, wykonanych robót, wbrew zarzutom skargi, nie można zakwalifikować jako remontu wiaty drewnianej, bowiem z treści art. 3 pkt 8 P.b. wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont nie wiąże się wiec w żaden sposób z wykonaniem nowych części obiektu, ewentualnie z budową nowego obiektu, jak i jego odbudową (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1443/09, publ. cbosa). Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że inwestorzy w 2014 r. dokonali budowy przedmiotowej wiaty magazynowej na słupach żelbetowych o powierzchni 113 m², na której wzniesienie nie posiadali wymaganego pozwolenia na budowę. Tak więc - wbrew zarzutom skargi – doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Z treści ww. przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 P.b. dopuszcza legalizację samowoli budowlanej, bez orzeczenia o rozbiórce, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z kolei w ust. 3 art. 48 P.b. określono, co powinno znaleźć się w treści postanowienia, które w przedmiotowej sprawie PINB wydał w dniu [...] listopada 2016 r. za numerem [...], zobowiązując inwestorów do złożenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2 P.b., tj.: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ I instancji pouczył inwestorów, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się ust. 1. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Jak ustaliły organy, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. na zainwestowanie związane z działalnością gospodarczą. Brak jest również zarzutów co do tego, aby sporna inwestycja naruszała przepisy techniczno-budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo więc umożliwił legalizację samowolnie wybudowanego obiektu, zobowiązując inwestorów do złożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. Jednakże wobec braku przedłożenia wszystkich żądanych dokumentów (złożono jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), PINB był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę objętego postępowaniem obiektu budowlanego – wiaty magazynowej do składowania palet na słupach żelbetowych. Inwestor prowadzi bowiem działalność gospodarczą polegającą na produkcji opakowań drewnianych pod nazwą "[...]". Z akt sprawy wynika, że termin do złożenia stosownych dokumentów na wniosek inwestora był przedłużany z 31 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. (postanowienie PINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r.) We wniosku z 18 stycznia 2017 r. o przedłużenie terminu do 15 maja 2017 r. inwestor podnosił trudności z dotrzymaniem pierwotnego terminu z uwagi na trwające prace nad sporządzeniem projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Wprawdzie organ I instancji nie przedłużył terminu do daty wskazanej przez inwestora, to jednak pomimo deklaracji o pracach nad dokumentacją projektową niezbędną w procesie legalizacji przedmiotowej wiaty drewnianej, inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nie tylko w terminie do 31 marca 2017 r., ale nawet w okresie późniejszym, kiedy trwała procedura związana z rozpoznaniem zażalenia złożonego na ww. postanowienie, która zakończyła się ostatecznie postanowieniem Nr [...] wydanym przez WINB w dniu [...] maja 2018 r. Należy zauważyć, że inwestorzy nie wnosili już w toku postępowania w niniejszej sprawie o kolejne przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów, co może oznaczać, że odstąpili od procedury legalizacyjnej. Oczywiste jest, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora (por. wyroki NSA: z 23 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 841/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879, publ. cbosa). Wobec braku przedłożenia żądanych dokumentów organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. w związku z ust. 4 tego przepisu, tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę objętej postępowaniem wiaty drewnianej. W kontekście powyższych rozważań zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w tej sprawie. Skarżący nie akceptują stanowiska przyjętego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że w odniesieniu do przedmiotowej wiaty konieczne było uzyskanie na jej wzniesienie pozwolenia na budowę, że mamy tu do czynienia z budową nowego obiektu. Stanowisko skarżących, że organy błędnie zastosowały art. 48 ust. 1 P.b., a nie rozważyły kwalifikacji z art. 50-51 P.b., nie znajduje oparcia w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym. Postępowanie naprawcze dotyczy bowiem samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową, a to w myśl art. 3 pkt 7 P.b. prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia zawarł już swoje stanowisko w odniesieniu do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako remont. Wbrew stanowisku skarżących, nie można też zakwalifikować ich jako przebudowę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a P.b., tj. wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W tej definicji jest mowa o robotach budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, natomiast z dowodów zebranych w sprawie wynika, że w okolicznościach tej sprawy doszło do budowy nowego obiektu od podstaw, wymagającego pozwolenia na budowę z uwagi na jego powierzchnię. Charakter wykonanych prac przy przedmiotowej wiacie nie świadczy również, że był to montaż, jak to sugerują skarżący w skardze. Określenie montażu nie jest zdefiniowane w art. 3 P.b., ale niewątpliwie to pojęcie należy do materii technicznej, co do której osoby z odpowiednią wiedzą techniczną i budowlaną, jaką są inspektorzy nadzoru budowlanego, mogli określić, czy w konkretnym stanie faktycznym roboty budowlane polegają na montażu z gotowych już elementów, czy są to innego rodzaju roboty budowlane. Nie ulega wątpliwości, że podczas kontroli w dniu 5 sierpnia 2016 r. pracownicy PINB nie stwierdzili takiego rodzaju robót budowlanych. Decyzja o nakazie rozbiórki wiaty drewnianej, zdaniem Sądu, jest wykonalna, bowiem z jej treści wynika jednoznacznie o jaki budynek chodzi, tzn. w sentencji decyzji wskazano jej przeznaczenie, powierzchnię, położenie (adres i numer działki), adresatów decyzji (inwestorów), natomiast wszystkie inne parametry, tj. długość, szerokość, wysokość, usytuowanie budynku w stosunku do ogrodzenia z płyt betonowych oraz działki nr [...] wynikają z uzasadnienia decyzji PINB. Wbrew zarzutom skargi, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym w sposób określony w art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., czego wyrazem było sporządzenie uzasadnienia swoich decyzji przez organy obu instancji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Materiał zebrany w sprawie jest więc kompletny, obszerny i prawidłowo oceniony, a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zrozumiałe, uwzględniające ustalenie stanu faktycznego i wskazanie właściwych przepisów prawa. Zarzuty skargi co do sporządzenia protokołu kontroli sprzecznie z art. 68 k.p.a. nie mogą być uwzględnione w sytuacji, kiedy inwestorzy byli obecni podczas kontroli, podpisali protokół i nie wnosili zastrzeżeń do stanu faktycznego. Dopiero w skardze kwestionują ustalenia zawarte w protokole. Niezasadny jest również zarzut postawiony w stosunku do osób kontrolujących, że z protokołu kontroli nie wynika, aby były legitymowane do przeprowadzenia takiej kontroli. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomił inwestorów o kontroli, wyznaczając jej termin na 5 sierpnia 2016 r., a w zawiadomieniu wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzą przedstawiciele PINB. Zgodnie z treścią art. 81a ust. 1 P.b. wynika, że prawo do przeprowadzenia takich kontroli mają organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia. W ocenie Sądu, obecni w czasie czynności kontrolnych w dniu 5 sierpnia 2016 r. pracownicy PINB działali z upoważnienia tego organu, których to uprawnień skarżący wcześniej nie kwestionowali, co uczynili dopiero w skardze. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień wynikających z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) rozpoznał sprawę w jej całokształcie, odniósł się do przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyprowadził z niego własną ocenę prawną, dotyczącą kwalifikacji przedmiotowej samowoli budowlanej, która jest zbieżna z oceną PINB. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania (strona 6 c uzasadnienia decyzji WINB). Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu odwoławczego, że zasadnym było kontynuowanie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sytuacji rozpoznawania zażalenia na postanowienie PINB Nr [...] z [...] listopada 2016 r., które stało się ostateczne na skutek postanowienia WINB Nr [...] z [...] maja 2018 r. (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza tym w toku postępowania zażaleniowego wykonanie postanowienia WINB Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. nie zostało wstrzymane zarówno przez organ odwoławczy (postanowienie Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.), jak i Sąd w sprawie VII SA/Wa 799/17 (postanowienie z 27 czerwca 2017 r.). Do pozostałych zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., WINB odniósł się na stronie 6 uzasadnienia swojej decyzji. Dlatego też nie może zostać uwzględniony zarzut skargi naruszenia art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.