II GSK 1576/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1175/16 w sprawie ze skargi J.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.Ż. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1175/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi J.Ż., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] marca 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J.Ż. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Postawę faktyczną nałożenia kary stanowiło naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; skrócenie dziennego czasu odpoczynku; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ") utrzymał w mocy powyższą decyzję. Odnośnie do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy wskazano, że przedsiębiorca wypełnił normę lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej u.t.d.), bowiem w toku postępowania nie okazał żadnych dokumentów, danych lub plików potwierdzających dopełnienie obowiązku w tym zakresie. GITD podzielił stanowisko organu I instancji co do wystąpienia pozostałych naruszeń. WSA w Olsztynie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do okresów wczytywania danych z tachografów pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" oznacza dni, w których pojazd był używany do przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.; dalej "rozporządzenie 561/2006"). Takie rozumienie wskazanego pojęcia koresponduje z celami obowiązku regularnego wczytywania danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową, jakim pozostaje skuteczna kontrola przestrzegania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. W konsekwencji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu w całości. Dla stwierdzenia, czy doszło do naruszeń prawa w zakresie realizacji obowiązku wczytywania (pobierania) danych z tachografu koniecznym jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie dni zarejestrowanej działalności w zaprezentowanym powyżej rozumieniu. W ocenie Sądu argumenty skarżącego, że poprzedni właściciele zablokowali tachografy, przez co uniemożliwili poprawne sczytywanie danych, nie mogły wyłączyć odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L Nr 370, s. 8 ze zm.) wynika bowiem jednoznacznie, że to na przedsiębiorcy (oraz zatrudnianych przez niego kierowcach) spoczywa obowiązek zapewnienia poprawnego działania urządzenia rejestrującego, a używanie zablokowanego tachografu obciąża przedsiębiorcę. WSA zauważył jednak, że skarżący, jak twierdzi, odblokował na własny koszt tachografy i przekazał w trakcie kontroli wszystkie żądane dane i dokumenty. Przekazując dane, nie wiedział, że części danych nie można odczytać. Organ w toku kontroli nie poinformował o tym skarżącego, nie zażądał żadnych wyjaśnień, tylko z góry przyjął, ze przedsiębiorca danych nie udostępnił. Skarżący, jak tylko nieoficjalnie dowiedział się, że części danych nie można odczytać, zlecił ich odblokowanie fachowej firmie i niezwłocznie udostępnił je organowi. Zdaniem WSA, kwestia ta, zupełnie pominięta przez organ przy wydawaniu decyzji, musi zostać w ponownym postępowaniu wyjaśniona. Ustalenie powyższego może mieć wpływ na zasadność ukarania skarżącego z tytułu naruszenia lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. WSA uznał, że w sprawie nie zostały zachowane zasady z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.: - organ odwoławczy przy ustalaniu częstotliwość pobierania danych z kart kierowców uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał każdy okres, w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy, i wskazał przy opisie takiego uchybienia okres, w którym zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją (w tym w szczególności danymi zapisanymi na kartach kierowców, zaświadczeniami o nieprowadzeniu pojazdów oraz ewidencją czasu pracy kierowców) kierowca nie przebywał na zwolnieniu lekarskim czy urlopie (naruszenie lp. 6.3.11, Vide: strona 6, akapit 2 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) i tym samym organ w sposób jednoznaczny wykazał, iż opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" wskazane w uchylonej decyzji przypadki naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miały w przedmiotowej sprawie miejsce i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy; - organ odwoławczy w zakresie naruszenia z lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. (tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) nie uznał danych okazanych przez stronę na etapie składania wyjaśnień z dnia [...].11.2015 r., podczas gdy wątpliwości budzić nie może fakt, iż przedmiotowa kontrola rozpoczęła się w dniu [...] listopada 2015 r., kiedy to nastąpiło doręczenie stronie imiennego upoważnienia do jej przeprowadzenia, natomiast jej koniec przypada na dzień podpisania przez skarżącą protokołu z tej kontroli, tj. dzień [...] listopada 2015 r. i do tego dnia strona winna była okazać wymagane dokumenty i dane, zatem dokumenty/dane istotne dla sprawy nie zostały przedłożone przez skarżącego w trakcie kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia; 2. prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE L. z 2010 r., Nr 168, str. 6 z 2010), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128) poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", nie natomiast jak wadliwie uznał Sąd I instancji "wszystkie dni kalendarzowe", a opisane w uchylonej decyzji przypadki ww. naruszenia przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" niewątpliwie miały miejsce w niniejszej sprawie i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy; 3. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 77 ust. 2 i ust. 6, art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r,. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), art. 33 ust. 2, art. 34 i art. 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4.02.2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE z 28 lutego 2014 r.) poprzez mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ winien uznać i rozpatrzeć dowody przedłożone po kontroli z naruszeniem przepisów prawa jako dowody zgromadzone po upływie terminów kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu z kontroli i doręczeniem go stronie dnia [...] listopada 2015 r. i jako dokumenty przedłożone przez skarżącą już po kontroli – do czego należycie odniesiono się w decyzji organu odwoławczego (Vide: strona 9, akapit 4 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), nie stanowiły realizacji obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i nie mogły także stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym; W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego została oparta na obu podstawach. Jej autor kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym po pierwsze organy przyjęły wadliwą wykładnię "dni zarejestrowanej działalności", a poza tym powinny uwzględnić dokumenty złożone przez skarżącego po zakończeniu kontroli. Zdaniem NSA komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Kwestia terminu, w którym powinny być sczytywane dane z kart kierowcy, była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa wynika jednoznacznie, że termin na sczytanie danych, określony w art. 1 rozporządzenia 581/2010 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, powinien uwzględniać jedynie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy (por. np. wyroki NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5534/16, z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4141/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia 581/2010. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji uznał, że z zaskarżonej decyzji i z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ przyjął – przy nakładaniu na skarżącego kary – właśnie taką wykładnię ww. pojęcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że okres zarejestrowanej działalności wskazanych kierowców odpowiada dniom kalendarzowym. Organy podały jedynie, kiedy były sczytywane dane i że uwzględniły "dni zarejestrowanej działalności", jednak w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego w przypadkach konkretnych kierowców stwierdziły uchybienie terminu określonego w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu. Gołosłowne twierdzenia o przekroczeniu ww. terminu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej, dlatego organy, ponowne rozpoznając sprawę, powinny wyjaśnić, jakie dni były w konkretnym przypadku dniami zarejestrowanej działalności i kiedy w związku z tym upływał termin na sczytanie danych, a następnie skonfrontować te informacje z datą sczytania danych z kart kierowców. Dopiero takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i uzasadnienie decyzji pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy organy zastosowały prawidłową wykładnię § 4 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji czy zasadnie nałożyły karę pieniężną na mocy lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego za niezasadne zostały uznane zarzuty określone w pkt 1 tiret pierwsze i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że słusznie organ podnosi, że kara za naruszenie obowiązku wynikającego z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. nakładana jest za nieprzedstawienie wykresówek w trakcie kontroli, a nie po niej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd organu, że nie wystarczy – ogólnie rzecz ujmując – skopiowanie danych z tachografu bez jednoczesnego sprawdzenia, czy zapisy tych danych są możliwe do odczytania, co uniemożliwia bądź w znaczny sposób utrudnia przeprowadzenie kontroli czasu pracy kierowców. Na gruncie tej sprawy trzeba jednak dodać, że po ujawnieniu, że część przekazanych przez skarżącego danych nie nadaje się do odczytania, skarżący zlecił ich odblokowanie i przekazał organowi. Sąd I instancji trafnie uznał, że organ powinien odnieść się do takiego postępowania skarżącego, który w toku kontroli udostępnił wszystkie dane i dokumenty, natomiast po dowiedzeniu się, że części danych nie dało się odczytać, bez zbędnej zwłoki, podjął działania w celu umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych wykresówek kierowców. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że organ – w ogóle nie oceniając tej okoliczności – dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącego, który występował przed Sądem I instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. i stawił się na rozprawie.