II SA/Kr 1271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Wadowicki decyzją z 28.03.2018 r. znak: [...] orzekł o uchyleniu na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie na działkach nr [...] i [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta Wadowicki decyzją z 8.05.2015 r. znak: [...] uchylił - na podstawie art. 36a ust. 2 Pb - pozwolenie na budowę tego budynku decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 31.07.1996 r. znak [...] Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 16.07.2015 r. znak: [...]; Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] dotyczyła przebudowy tego samego budynku. Wyeliminowanie z obiegu prawnego tej decyzji jest wymagane dla zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie tego budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach. Od decyzji tej wniósł w terminie odwołanie S. S.. W odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 6 kpa, ponieważ wydana została bez podstawy prawnej. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U. 2018.1202) - zwanej dalej Pb - organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 Pb. Przepis ten ma charakter obligatoryjny i jego stosowanie nie może podlegać żadnej dyskusji. W badanej sprawie wskazany przepis art. 36a ust. 2 Pb ma zastosowanie, ponieważ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach decyzja nr [...] z 4.11.2013 r. znak: [...], dotycząca budynku objętego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie na działkach nr [...] i [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. od tej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 29.10.2014 r. nr [...] znak: [...], zmienił termin wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wydał na podstawie art. 51 ust. 5 Pb decyzję z 1.07.2015 r. znak: [...], o nakazie rozbiórki budynku handlowo-biurowo-socjalnego usytuowanego na działce nr [...] w W.; a więc budynku objętego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w uzasadnieniu wskazując: "Starosta Wadowicki decyzją z dnia 08.05.2015 r. znak: [...] uchylił w trybie art. 36a Prbud decyzję Urzędu Rejonowego z dnia 31.07.1996 r. znak: NB. [...]/96. Jednak decyzja o pozwoleniu na przebudowę strychu na mieszkania z dnia 30.10.1998 r. pozostaje w obiegu prawnym, jak również zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany na przebudowę strychu. Nie można zatem nakazać rozbiórki obiektu, dla którego (w części) inwestor nadal legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę". Ponadto, z dodatkowych wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach skierowanych do organu odwoławczego, zawartych w piśmie z 4.07.2018 r. znak: [...], wynika, że przeprowadzone postępowanie dowodowe przed organami nadzoru budowlanego I i II instancji wykazało jednoznacznie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie, dotyczy tego samego budynku, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wydał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, decyzję nr [...] z 4.11.2013 r. znak: [...]; a prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego wobec tego budynku nie może zostać zakończone z powodu nadal pozostającej w obrocie prawnym powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. i pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie. Biorąc powyższe pod uwagę, oczywistym jest, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma wskazany wyżej art. 36a ust. 2 Pb, a uchylenie decyzji jest obligatoryjnym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu wyjaśniono, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 28.03.2018 r. Starosta Wadowicki nie przywołał treści art. 36a ust. 2 Pb, który powołał w podstawie prawnej decyzji, to błąd ten nie miał znaczenia dla słusznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zostaje naprawiony w niniejszej decyzji organu odwoławczego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. S., domagając się jej uchylenia. Podniósł, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na przebudowę strychu na mieszkanie nie kwestionował w żadnym wypadku prawidłowości wydania jakichkolwiek wcześniejszych decyzji dotyczących przebudowywanego budynku. Przyjąć zatem należy, że dokumentacja dostarczona do wniosku o pozwolenie na przebudowę strychu na mieszkanie była pod każdym względem poprawna, skoro organ w dniu wydania pozwolenie nie kwestionował niczego. Jeżeli poprzednie decyzje były błędne, wadliwe, czy w inny sposób nieważne, to pełną odpowiedzialność ponosi organ wydający te decyzje. Inwestor w związku z uzyskanym pozwoleniem na przebudowę strychu na mieszkanie poniósł koszty wykonania projektu i samej przebudowy, a postępowanie się zakończyło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, podobnie jak decyzji organu I instancji, stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Natomiast stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wykładnia art. 36a ust. 2 P.b. nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem jego brzmienie jest oczywiste. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 257/10, Lex nr 965216, czy wyroki: WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2890/14 i NSA z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 683/16, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 36a ust. 2 P.b. przewiduje zatem, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje, nie zaś uprawnia, organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pozwolenia na budowę i w tym zakresie twierdzenie organu jest prawidłowe, jednak całokształt okoliczności wynikających z akt sprawy wskazuje, że przepis ten nie znalazł prawidłowego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazać bowiem należy, że przedmiotowy budynek w kształcie w jakim istnieje obecnie został wybudowany na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza z nich to decyzja Urzędu Rejonowego w Wadowicach o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – biurowo- socjalnego z dnia 31 lipca 1996r. znak [...], która została już uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, decyzją Starosty Wadowickiego z dnia 8 maja 2015r. Przesłanką jej uchylenia była decyzja PINB z 4 listopada 2013r. znak [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1pkt. 3 ustawy prawo budowlane, zreformowana następnie (tylko co do terminu wykonania obowiązku) decyzją WINB w Krakowie z dnia 29 października 2014r. znak [...] Druga z nich to decyzja Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 20 października 1998 r. znak [...], o pozwoleniu na przebudowę strychu na mieszkanie, która została zaskarżoną decyzją uchylona na zasadzie art. 36 a ust. 2 upb. W aktach sprawy znajdują się przywoływane wyżej decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1pkt. 3 ustawy prawo budowlane, tj. decyzja PINB z 4 listopada 2013r. znak [...] oraz decyzja WINB w Krakowie z dnia 29 października 2014r. znak [...], które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Rzecz jednak w tym, że z decyzji tych wynika, że organ I Instancji (PINB) prowadził postępowanie, badał oraz stwierdził odstępstwa od projektu budowlanego w trybie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane, jedynie w odniesieniu do pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji z 31 lipca 1996 r. Pkt. 1 wyrzeczenia decyzji PINB nr [...] z 4.11.2013r. brzmi bowiem następująco: "nakładam na Pana S. S., zam. ul. [...],[...] 1. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budynku handlowo - biurowo - socjalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., wybudowanego niezgodnie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Rejonowy w Wadowicach z dnia 31 lipca 1996 r. znak: [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, polegających na dostosowaniu projektu budowlanego zamiennego do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr XVIII/147/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 15 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. małopolskiego Nr 549 poz. 3569 z dnia 22 sierpnia 2008 r.)." Podobnie WINB w decyzji z 29 października 2014r. znak [...] (str. 4, karta 7 akt adm.) utrzymując tę decyzję co do zasady w mocy (reformując termin wykonania obowiązku), ustala istotne odstępstwa jedynie od decyzji z 1996 r. Nie ustalono zatem w postępowaniu naprawczym, czy i jakie odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 30.10.1998r. miały miejsce. Tymczasem art. 36a ust. 2 wyraźnie nawiązuje w swej treści do art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane: organ administracji architektoniczno-budowlanej obligatoryjnie uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, czyli w przypadku, gdy uprzednio organ nadzoru budowlanego ustalił i stwierdził w drodze decyzji istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oczywistym jest przy tym, że istotne odstępstwa dotyczyć muszą tego projektu budowlanego, który zatwierdzony został uchylanym pozwoleniem na budowę. Wskazać przy tym należy, że do akt dołączono zarówno decyzję z 30.10.1998 r. o pozwoleniu na przebudowę strychu jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, zawierający m.in. "projekt zagospodarowania działek nr [...] [...] w W.) na którym jak wynika z legendy mapy wrysowano "budynki projektowane" (str. 14 projektu). Jednym z istotnych odstępstw stwierdzonych przez organy nadzoru budowlanego w przywoływanych wyżej decyzjach PINB i WINB w odniesieniu do pozwolenia pierwotnego z 1996 r., było stwierdzenie odmiennego usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego planu zagospodarowania terenu. Jednak w żadnej ze swoich decyzji organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się np. co do tej okoliczności odnośnie decyzji z 1998 r., a konkretnie nie wskazały czy zatwierdzony w decyzji z 1998 r. projekt zagospodarowania terenu odbiega od rzeczywiście zrealizowanego. Nie jest zatem wystarczające uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji, że: "decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Wadowicach z 30.10.1998 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Panu S. S. pozwolenia na przebudowę strychu na mieszkanie, dotyczy tego samego budynku, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 decyzje nr [...] z 4.11.2013 znak [...]" Innymi słowy organ architektoniczno – budowlany będzie uprawniony do uchylenia pozwolenia na budowę Urzędu Rejonowego w Wadowicach z dnia 30 października 1998 r. znak NB. [...] dopiero wówczas, gdy wydana zostanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane decyzja dotycząca odstępstw od tej właśnie decyzji. Zarzuty skarżącego zmierzające do przerzucenia odpowiedzialności na organy za zaistniałą sytuację są o tyle nieuzasadnione, że to skarżący (a nie organy administracyjne), wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny z niewielką częścią usługową w miejsce budynku handlowo – biurowo – socjalnego, o budowę którego wnioskował. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji uchylona została na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.