I SA/Wa 549/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: W dniu 1 czerwca 2001 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek J. K. - kuratora spółki "[...]" o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Organ nadzorczy w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż w skład dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...] wchodzi obecnie m.in. dz. ew. nr [...], z obrębu [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...], w którym wydzielono lokale mieszkalne stanowiące odrębną własność wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...], z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po właścicielach trzech wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym przy ul. [...], a zarazem współużytkownikach wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości, tj. S. S. (współwłaścicielu wyodrębnionego lokalu nr [...]), J. K. (współwłaścicielu wyodrębnionego lokalu nr [...]) i H. S. (współwłaścicielce wyodrębnionego lokalu nr [...]). W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że dopiero dołączenie do akt sprawy prawomocnych postanowień stwierdzających nabycie spadku po wymienionych stronach postępowania albo aktów poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych przez notariusza, zgodnie ze stosownymi regulacjami, będzie stanowiło przesłankę do podjęcia postępowania w sprawie. Powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury nie zostało zaskarżone. Wnioskiem z dnia 18 maja 2015 r. [...] Sp. z o. o. (następca prawny "[...].") zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że właściciele lokali, wchodzących w skład nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej dotyczącej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stronami są niewątpliwie poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Organ nadzoru zauważył, iż w przedmiotowej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania, tj. J. K., S. S. i H. S. Powyższa przyczyna zawieszenia postępowania ustąpiła jedynie w części dotyczącej zmarłego J. K., natomiast w części dotyczącej zmarłych S. S. i H. S. w dalszym ciągu występuje. Brak jest zatem podstaw do podjęcia postępowania, na wniosek [...] Sp. z o.o., w trybie art. 97 § 2 k.p.a. Jednocześnie [...] Sp. z o.o., która złożyła wniosek o podjęcie postępowania, nie podniosła w jego treści, iż ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania, a jedynie zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast, w ocenie organu, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co do istoty w drodze decyzji z pominięciem spadkobierców zmarłych stron postępowania nie jest dopuszczalne, albowiem takie działanie stanowiłoby naruszenie art. 10 k.p.a. w stopniu kwalifikowanym, stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 2 września 2015 r. [...] Sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozowju z dnia [...] sierpnia 2015 r. i odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju pomimo, że rozpatrywał kwestię wpadkową, tj. czy zaistniały przesłanki podjęcia postępowania, niezasadnie uczynił stronami tego postępowania wszystkie inne osoby, które nie występowały z wnioskiem o podjęcie postępowania. Zatem, mając na uwadze brak przesłanek dopuszczających podjęcie postępowania, skutkujących rozstrzygnięciem odmownym, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że wyłączną stroną tego postanowienia winna być jedynie wnioskodawczyni [...] Sp. z o. o., gdyż jedynie [...] Sp. z o. o. ma interes prawny w rozstrzygnięciu jej wniosków, natomiast brak interesu prawnego pozostałych stron postępowania o jego podjęcie, a tym samym brak obowiązku zapewnienia im czynnego udziału w tej sprawie, skutkuje koniecznością uchylenia stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dotychczasowego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r., gdyż zostało skierowane do osób nie mających statusu strony w postępowaniu wpadkowym o podjęcie postępowania. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa należy zatem przyjąć, iż w niniejszym postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy - dotyczącym podjęcia zawieszonego postępowania, stroną postępowania jest wyłącznie [...] Sp. z o.o., zaś pozostałe strony postępowania głównego nie posiadają w tym postępowaniu interesu prawnego. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku [...] Sp. z o. o., Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zauważył, że w niniejszej sprawie przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] stanowi kwestia ustalenia wszystkich stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. W związku z czym, w aktualnym stanie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na konieczność przedłożenia do akt sprawy postanowień sądu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych S. S. i H. S., bądź odpisów aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Do chwili obecnej ww. postanowienia, ani odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia nie wpłynęły. Organ wskazał również, że [...] Sp. z o. o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podnosząc w jego treści, iż ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania, a jedynie zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast, wbrew twierdzeniom [...] Sp. z o.o., orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów [...] wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Zatem stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Zdaniem organu zarzuty [...] Sp. z o. o., podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dotyczą kwestii ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, lecz stanowią polemikę z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego dotyczącego gruntów [...]. Dopiero bowiem właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego warunkuje jego prawidłowe zakończenie. Tym samym, w opinii organu nadzoru, w sprawie występuje bezwzględne uzależnienie rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego po osobach, posiadających przymiot strony w tymże postępowaniu nadzorczym. Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nadal istnieje przyczyna zawieszenia postępowania spowodowana koniecznością ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania S. S. i H. S. Tym samym w niniejszej sprawie nadal występuje zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc brak jest podstaw do podjęcia, na wniosek [...] Sp. z o.o. w trybie art. 97 § 2 k.p.a., zawieszonego postępowania. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa stało się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o., która zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie za strony postępowania aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości hipotecznej (dot. lokali mieszkalnych w budynku położonym na działce nr [...] z obrębu [...]). Argumenty na poparcie zasadności skargi strona przedstawiła w jej obszernym uzasadnieniu. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania - w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt do organu z prawomocnym wyrokiem - postanowienia o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości, tj. w zakresie dotyczącym działek ew. nr: [...], [...] i [...], z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do nietraktowania jako stron postępowania aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości hipotecznej (dot. lokali mieszkalnych w budynku położonym na działce nr [...] z obrębu [...]) albo ewentualnie w części dotyczącej działek ew. nr: [...] i [...] z obrębu [...], tj. z wyłączeniem działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona. Właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy czym obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a więc np. błędne zawieszenie tego postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie podjęcia, na zasadzie art. 97 § 2 k.p.a., postępowania zawieszonego ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. Postanowieniem tym Minister, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...], do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych S. S., J. K. i H. S. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ wzywa stronę do wystąpienia w określonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo odmówił podjęcia postępowania zawieszonego powołanym postanowieniem Ministra Infrastruktury. Skoro bowiem prawomocnym postanowieniem postępowanie zostało zawieszone - do czasu ustalenia następców prawnych po S. S., J. K. i H. S., to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, wskazane osoby były właścicielami lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie, którego dotyczy sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach gruntów [...] stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest bowiem każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1904/14; 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95; z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05; z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 110/06; z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 858/09; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1192/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1717/09; z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 259/13; z dnia 8 kwietnia 2015 r, sygn. akt I OSK 1885/13, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08; z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2055/13; z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14 i z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2527/14). Z akt sprawy wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania ustąpiła jedynie w zakresie ustalenia spadkobierców zmarłego J. K., a w zakresie dotyczącym ustalenia spadkobierców zmarłych S. S. i H. S. przyczyna ta w dalszym ciągu istnieje. Zatem słusznie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego warunkuje bowiem jego prawidłowe zakończenie. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest prawidłowe. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku