II SA/Po 935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę II SA/Po 935/16 Uzasadnienie Starosta R. postanowieniem z dnia [...].08.2017 r. na podstawie art. 98 § 1, 123 i 124 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku z dnia [...].08.2016 r. P. P. G. o zawieszenie postępowania dot. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 1,0 MW wraz z placem manewrowym na działce nr ewid. gr. [...] położonej w S. K.,odmówił zwieszenia postępowania . W uzasadnieniu podano, że w dniu [...].07.2016 r. P. P. G. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 1,0 MW wraz z placem manewrowym na działce nr ewid. gr. [...] położonej S. K.. Pismem z dnia 14.07.2016 r. zgodnie z z art. 33 ust.2 pkt.1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) wezwano inwestora do uzupełnienia w/w wniosku. W wyznaczonym terminie braki nie zostały uzupełnione. W dniu 03.08.2016r. P. P. G. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Kwestie wszczęcia postępowania reguluje art. 61 § 1 K.p.a. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. W ocenie organu ponieważ nie nastąpiło uzupełnienie wniosku po ustawowo określonym terminie, przypadającym na dzień 25 lipca 2016r., należy przyznać, że skutkuje to uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Zażalenie złożyła strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 98 §1 kpa i art. 61 §3m kpa domagając się uchylenia postanowienia i zwieszenia postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...].09.2016 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 101 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego k.p.a. (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o moc 1,0 MW w S. K., na działce nr [...] W uzasadnieniu podano, że organ I instancji podniósł, iż pismem z 14 lipca 2016 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z 5 lipca 2016 r. o pozwolenie na budowę. Obowiązek ten obejmował uzupełnienie wniosku o braki formalne w kwestii: przedłożenia 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi tj. §10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Z 2012 r., poz. 462 ze zm.), § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Z 2003 r., Nr 130, poz. 1193 ze zm.); oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działki nr [...]; - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] W postanowieniu tym organ I instancji pouczył, iż nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie uzupełnił, w wyznaczonym terminie, przypadającym na 25 lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę, co skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zażalenie wpłynęło w terminie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie. Przepis o takiej treści obowiązuje od 11 kwietna 2011 r. i jednoznacznie ustanawia prawo składania zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że na postanowienia, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego zażalenia nie przysługują. Tak stanowi przepis art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. Na takie rozumienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wskazuje praktyka sądowo-administracyjna (m.in. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12). Złożenie zażalenia na postanowienie, na które takie zażalenia nie przysługuje wywołuje skutek prawny tzw. niedopuszczalności zażalenia w ujęciu przedmiotowym. Wyłączenia tej przesłanki nie powoduje wniesienie zażalenia, nawet wówczas gdy organ wskazał taka możliwość, wbrew przepisom, które takiego uprawnienia nie ustanawiają. Wystąpienie przesłanki niedopuszczalności zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a) tj. normy bezwzględnie obowiązującej obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Wydanie bowiem takiego postanowienia nie zależy od uznania organu. Podkreślić również należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie ma charakteru merytorycznej oceny sposobu rozstrzygnięcia kwestii wynikającej w toku postępowania. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zobowiązująca organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty [...] [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 1,0 MW wraz z placem manewrowym na działce nr [...] położonej w S. K.. Powyższe postanowieni zostało zaskarżone do Sądu z zarzutem naruszenia art. 141 §1 kpa w zw. z art. 101 §3 kpa i wnioskiem o uchylenie zarówno postanowienia organu II jak i I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz.1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym kontem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nie tamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Stanowisko to znalazło akceptację w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak w wyrokach: Sygn. akt I OSK 2771/14 z dnia 7.04. 2016, I OSK 1225/14 z dnia 23 lutego 2016 r., II OSK 2408/14 z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 1125/14 z dnia 13 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14 z dnia 12 stycznia 2016 r. dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 poz.718 ) uznał, że skarga jest niezasadna i orzekł, jak w sentencji wyroku.