I OSK 2613/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 127/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r. nr S.K.O.4121.167.2018 w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 127/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r. nr S.K.O.4121.167.2018 w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 12 września 2018 r., znak KM.5430.01729.2018/5 o skierowaniu [...] na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B. Organ wskazał, że Starosta Zgierski w związku z otrzymanym pismem Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi z dnia 28 czerwca 2018 r., powziął wiarygodną informację, co do stanu zdrowia skarżącego, który może mieć wpływ na zdolność prowadzenia pojazdów w zakresie posiadanych uprawnień, które stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej u.k.p., obliguje do skierowania kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Wskazał też, że skierowanie na badania lekarskie nie jest jednoznaczne z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że organ administracji I instancji prawidłowo wszczął postępowanie po otrzymaniu pisma Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera z dnia 28 czerwca 2018 r. informującego, że podczas badań konsultacyjnych na obserwacji na oddziale toksykologii rozpoznano u [...] jednostkę chorobową, która zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.k.p. stanowi przeciwwskazania do posiadania, prawa jazdy. Stwierdzona jednostka chorobowa, to aktywna forma uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. W związku z zebranym materiałem dowodowym, zdaniem Sądu wojewódzkiego, konieczne było skierowanie skarżącego na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami osoby posiadającej już prawo jazdy, o czym prawidłowo orzekły organy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj. 1) art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że wobec skarżącego zachodziły przeciwskazania lekarskie do kierowania pojazdami, a w konsekwencji zasadnym było skierowania skarżącego na badania lekarskie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że takie przeciwskazania nie zachodziły, 2) art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez błędne przyjęcie, że zaświadczenie lekarskie nr 49/2018 z 24 sierpnia 2018 r., wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Łodzi, nie spełnia wymagania stawianego orzeczeniu wydanego w wyżej wymienionym trybie. II. prawa procesowego, tj. 1) art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie faktu uzyskania prawa jazdy kat, C i D i E, która to okoliczność jednoznacznie wskazuje na brak zasadności kierowania skarżącego na badania kategorii B, która to kategoria jest bardziej ograniczona, niż kategoria prawa jazdy uzyskana przez skarżącego, 2) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. polegające naruszeniu zasady logicznego rozumowania w sytuacji, kiedy to Skarżący mając uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, D i E winien być poddany badaniu w zakresie uzyskania prawa jazdy kategorii B, 3) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. polegające naruszeniu zasady zaufania do organów państwa, gdyż organ wydał decyzje przed upływem terminu do złożenia przez Skarżącego dowodów w sprawie, 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. 5) art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326/391) poprzez całkowite pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w tym przede wszystkim przez czynienie ustaleń wprost sprzecznych ze zgromadzonym przez organ materiałem, a powyższe implikuje twierdzenie, iż nie rozpoznano sprawy w sposób bezstronny i sprawiedliwy oraz, że strona nie została wysłuchana, zanim podjęto indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jej sytuację. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, dalej u.k.p. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe regulacje prawne nie określają precyzyjnie (kazuistycznie), jakie konkretnie zastrzeżenia w zakresie stanu zdrowia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Wskazane jest w nich tylko, by były to uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Nie muszą być udowodnione. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należyty stan zdrowia kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach, a takie z pewnością wynikają z treści skierowanego do organu I instancji pisma Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera z dnia 28 czerwca 2018 r. będącego istotnym w sprawie dowodem (por. odpowiednio art. 76 k.p.a.). Zdiagnozowanie jednostki chorobowej u Pana [...] przez wyspecjalizowanych lekarzy podczas badań konsultacyjnych i obserwacji szpitalnej na Oddziale Toksykologii w dniu 20 czerwca 2018 r., może wskazywać na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a w konsekwencji na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Również poddają w wątpliwość zdolności [...] jako kierowcy przeczące sobie wzajemnie zaświadczenia lekarskie przedstawione do akt sprawy przez samego zainteresowanego – jedno z zaświadczeń lekarskich z dnia 01.09.2018 r. stwierdza, że nie ma podstaw żeby rozpoznać u pacjenta uzależnienia od alkoholu, drugie zaświadczenie z dnia 06.09.2018 r. wręcz przeciwnie – lekarz stwierdza "rozpoznaję zaburzenia zachowania spowodowane szkodliwym użyciem alkoholu F 10.1." Powyższe wyraźnie wskazuje – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – na istnienie wątpliwości i zastrzeżeń w zakresie stanu zdrowia skarżącego. Organ, z kolei, dokonując oceny materiału dowodowego musi mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania (wykonywania uprawnień). W interesie publicznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 497/17). Powzięcie wątpliwości przez właściwy organ o stanie zdrowia kierowcy – tak jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – winno spowodować wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu na badania w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. – czyli na badania dla kierowcy już posiadającego prawo jazdy. Nie są to bowiem te same badania, które wykonują ubiegający się o prawo jazdy (art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Są to różne tryby i rodzaje prowadzonych badań dlatego zaświadczenie wyraźnie musi wskazywać, że badania zostały przeprowadzone właśnie pod tym kątem, by wykluczyć wątpliwości co do możliwości sprawnego prowadzenia pojazdów dla osoby już prawo jazdy posiadającej. Tym samym, za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. – zaświadczenie lekarskie nr 49/2018 z dnia 24 sierpnia 2018 r., wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Łodzi, nie spełnia wymagania stawianego orzeczeniu wydanego w wyżej wymienionym trybie (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.), bowiem jest wydane w trybie art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p. W konsekwencji za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., gdyż jak słusznie stwierdziły organy administracji orzekające w sprawie, a za nimi Sąd wojewódzki – w sprawie istniały uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego kasacyjnie, dlatego organ prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję o skierowaniu na przedmiotowe badania lekarskie. Właściwe w sprawie organy wykonały ciążące na nich obowiązki prawne i wydały decyzje administracyjne, które mają charakter związany, co oznacza, iż w okolicznościach sprawy – niezależnie od dostarczonych przez skarżącego różnej treści dokumentów w toku postępowania administracyjnego – nie można było odstąpić od wydania decyzji o skierowaniu skarżącego kasacyjnie na przedmowie badania lekarskie. Nie należy jednak zapominać, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami, i absolutnie nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona wyjaśnieniu istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. Nie ulega wątpliwości, że kondycja zdrowotna każdego człowieka, w tym i kierującego, może z czasem ulec zmianie. Istnienie ewentualnych problemów zdrowotnych kierowcy jest ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo nie tylko samego zainteresowanego, ale także innych uczestników ruchu drogowego. Przy czym podstawą wydania decyzji nie musi być ustalenie, czy w istocie zachodzi niezdolność prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (zob. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/16, z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1502/17, z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2407/17, publ: na stronie internetowej www.CBOSA). Analizując nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia postępowania sądowego oraz procedury administracyjnej, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a., oraz art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 77 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że Sąd nie stosuje ich wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej. Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania bądź prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Skoro jednak takich naruszeń nie stwierdził, to prawidłowo zastosował ten przepis. Nie budzi także wątpliwości, że sformułowanie przez Sąd I instancji prawnej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże Sąd wojewódzki posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Odpowiadając na zarzut naruszeni art. 7, art. 77 (pomijając nieprawidłowość sformułowania tergo zarzutu polegająca na niewskazaniu żadnego paragrafu, gdy tymczasem art. 77 ma 4 paragrafy) i art. 80 k.p.a. – nielogicznego rozumowania w sytuacji, kiedy skarżący mając uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C, D i E ma być poddany jedynie badaniu w zakresie uzyskania prawa jazdy kategorii B, wskazać trzeba, że nie ma on znaczenia i w konsekwencji jest niezasadny. Dopiero bowiem ewentualny wynik ujemny badania, czyli taki który wskaże na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego i przesądzi o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów może być wstępem do ograniczenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Jednocześnie jeżeli organy wydadzą decyzję o zakazie prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B, to logicznym będzie, że kierowca nie będzie mógł korzystać także z pozostałych uprawnień do prowadzenia pojazdów. Trudno sobie bowiem wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi jednocześnie zezwalał na prowadzenie tramwajów, autobusów, pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (por: wyroki NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 603/14, z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2411/19; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało decyzję w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, co zasadnie zaakceptował Sąd wojewódzki. Ocena zebranego materiału dowodowego dokonana została prawidłowo, zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Z kolei, w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i należycie ją wyjaśnił, dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Ponadto obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań organu czy Sądu wojewódzkiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione, Sąd I Instancji orzekał na podstawie całokształtu sprawy, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Dlatego nie można uznać zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 77 i art. 80 k.p.a. Trudno się też zgodzić z zrzutem naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326/391) poprzez całkowite pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w tym przede wszystkim przez czynienie ustaleń wprost sprzecznych ze zgromadzonym przez organ materiałem. Jak już wykazano ani organy ani Sąd wojewódzki nie poczyniły ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, a strona wprawdzie rzeczywiście nie została poinformowana przed wydaniem zaskarżonej decyzji (decyzja II instancji) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i istniejących już wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, powyższe uchybienie nie mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został prawidłowo wyjaśniony. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.