I OSK 54/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 221/19 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego 1. prostuje w zaskarżonym wyroku oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że słowa " odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego" zastępuje słowami "odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 221/19 oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. T. W. wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2017 r. uchylającej w całości decyzję z dnia [...] września 2005 r. przyznającą T. W. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. bezterminowo, zmienionej decyzją z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia. Wnioskodawca podniósł, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uchyleniu decyzji w całości, również za okres od 1 września 2005 r. do 11 września 2007 r., w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium wskazało, że z uwagi na nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego od 11 września 2007 r. przez organ rentowy, doszło do jednoczesnego pobierania przez T. W. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W związku z tym, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego był fakt, że w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny stan sprawy", tj. stan z chwili ustalania prawa do świadczenia, powodujący konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Organ wyjaśnił, że z mocy prawa ustało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego przez organ rentowy. Następnie odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów, organ podkreślił, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony i prowadzi do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, natomiast odrębną kwestią jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia, który w tym przypadku unormowany został w art. 16 ust. 7 i ust. 8 ww. ustawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: P.p.s.a.). Wskazał, że wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2017 r., skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 32 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) polegające na błędnym, jego zdaniem, uchyleniu decyzji w całości, również za okres w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia (w okresie od dnia 1września 2005 r. do dnia 11 września 2007 r.) w postaci jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie działania organów doprowadziły do weryfikacji decyzji z dnia [...] września 2005 r., przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu, zmienionej decyzją z dnia [...] września 2006 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika bowiem, że 27 lutego 2017 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji informacja z ZUS o przyznaniu skarżącemu dodatku pielęgnacyjnego od 11 września 2007 r., tj. od daty nabycia prawa do renty rodzinnej. Zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. WSA wskazał także, że przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Ma on zatem zastosowanie do sytuacji, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika zatem, że organ słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2017 r., bowiem skoro zastosowanie art. 32 ust. 1 u.ś.r. warunkowane jest wskazanymi zmianami sytuacji faktycznej lub prawnej, a taka sytuacja miała miejsce w rozważanej sprawie, to niewątpliwie należało decyzję o przyznaniu świadczenia zweryfikować. Mając na uwadze, że zastosowanie art. 32 ust.1 u.ś.r. w konsekwencji prowadzi do ponownego ukształtowania uprawnień strony, Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja uchylająca wydana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny, co oznacza explicte, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej, "na przyszłość". Bezzasadne są zatem twierdzenia pełnomocnika skarżącego, jakoby organ na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2017 r. mógł wszcząć egzekucję świadczeń za okres pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 września 2005 r. Do wszczęcia postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest odrębne postępowanie w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne określenie przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie orzeczenia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wobec zaskarżenia decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej w całości decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego T. W. na okres od 1 września 2005 r. do bezterminowo, zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego, - art. 145 § 1 ust 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust 1 u.ś.r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej w całości decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu na okres od 1 września 2005 r. do bezterminowo, zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego, w całości, również za okres w którym brak było podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku zbiegu świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego z przyznanym uprzednio zasiłkiem pielęgnacyjnym, przy pominięciu możliwości zmiany decyzji przez organ zgodnie z ustalonymi datami zbiegu świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. W sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie prawidłowo określono organ oraz rodzaj i sygnaturę zaskarżonego aktu administracji, co w sposób jednoznaczny pozwala określić, jaka sprawa była przedmiotem rozpoznania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została wydana w przedmiocie – "odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego" i w takim też przedmiocie orzekł Sąd I instancji w kwestionowanym wyroku, a nie, jak niepoprawnie określono w komparycji ww. wyroku, w przedmiocie – "odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego". Zaistniała omyłka, o oczywistym charakterze, nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Wymagała natomiast sprostowania i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Brak też podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust 1 u.ś.r. Zgodnie z powołanym w tym zarzucie art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, nie ze skutkiem wstecznym. Takie stanowisko jest w ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2409/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15, z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 1919/11, z 14 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1099/12, z 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 945/12). Skarżącemu kasacyjnie zostało przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. bez ograniczenia tego prawa w czasie na przyszłość. Wobec stwierdzenia zaistnienia przeszkody z art. 16 ust. 6 u.ś.r. (przyznania dodatku pielęgnacyjnego od 11 września 2007 r.) niewątpliwie powstała podstawa do zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej "na przyszłość". Decyzja taka powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Taki też skutek w odniesieniu do dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wywołała decyzja z dnia [...] marca 2017 r. uchylająca w całości decyzję z dnia [...] września 2005 r. przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, decyzja ta nie wywarła i nie mogła wywrzeć skutku wstecznego, za okres już miniony. Takiego stwierdzenia nie zawiera ona w swej treści. Należy pamiętać, że uchylenie decyzji nie rodzi skutku analogicznego do stwierdzenia jej nieważności, nie usuwa jej z obrotu prawnego od daty wydania. Nie jest zatem trafne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że uchylając w całości decyzję z dnia [...] września 2005 r. organ pozbawił stronę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego także za okres, w jakim nie przysługiwał jej dodatek pielęgnacyjny. Taka argumentacja nie mogła stanowić podstawy uznania, że decyzja z dnia [...]F marca 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji zaskarżonego wyroku, polegającą na błędnym określeniu przedmiotu sprawy.