IV SA/Wr 537/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje radcy prawnemu Ł. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % podatek VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej D. C. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, żelazka, na opłaty mieszkaniowe, w tym opłacenie wody, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 41 pkt 1) w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, że skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z prośbą o dofinansowanie zakupu leków, zakupu żelazka oraz opłacenie wody. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i posiadanej dokumentacji organ ten ustalił, że wnioskodawczyni jest [...]-letnią samotną osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe oraz nie ma najbliższej rodziny. Jej dochód za czerwiec 2018 r. wynosił łącznie [...] zł (tj. świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł). Organ ustalił, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej - wynoszące 634 zł, wobec tego rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis umożliwia przyznanie pewnych form pomocy mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Dalej organ ten stwierdził, że skarżąca choruje przewlekle i wymaga stosowania leków. Do dokumentacji jednak nie dołączyła faktur za leki za okres kwiecień - lipiec 2018 r. Poinformowała, że ma dopiero umówioną wizytę u lekarza i otrzyma recepty, które zrealizuje w aptece. Wykazała bieżące (opłacane regularnie) opłaty mieszkaniowe w łącznej kwocie [...] zł. Po dokonaniu tych opłat na życie pozostaje [...] zł i są to zdaniem organu środki wystarczające na zaspokojenie podstawowych potrzeb skarżącej, zwłaszcza w zestawieniu z wysokością kryterium dla osoby samotnie gospodarującej. Nie korzysta z dodatku mieszkaniowego i energetycznego za nadmetraż. Mieszkanie jest własnościowe. Następnie organ podał, że z uwagi na niepełnosprawność oraz chorobę strony oraz nieprzewidziany wydatek związany z niedopłatą za wodę i konieczność nabycia żelazka - w kwietniu 2018 r. przyznał skarżącej pomoc finansową w kwocie [...] zł. Strona przedłożyła fakturę za żelazko, które kosztowało [...] zł i nadal jednak utrzymuje, że otrzymana przez nią pomoc finansowa w kwietniu 2018 r. na zakup żywności, środków czystości i higieny, leków oraz żelazka, a także na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych była nieadekwatna do poniesionych wydatków w łącznej kwocie [...] zł, to jest z tytułu: opłat mieszkaniowych ([...] zł), leków – średnio [...] zł, niedopłaty za wodę ([...] zł), zakupu żelazka na kwotę [...] zł. Dalej organ zauważył, że bezcelowe jest przyznawanie ponownie pomocy finansowej na nabycie żelazka skoro ten cel został już sfinansowany w kwietniu. Z kolei odmawiając pomocy na zakup leków organ podniósł, że strona nie posiada aktualnych faktur za leki oraz nie wykazała recept aktualnych do realizacji i specyfikacji wystawionej przez aptekę. Uzasadniając zaś odmowę pomocy na opłacenie zaległości za wodę organ stwierdził, że niedopłata (na kwotę [...] zł) miała miejsce w marcu 2018 r. i na ten cel strona również otrzymała dofinansowanie w kwietniu 2018 r., ponadto nie przedłożyła pracownikowi socjalnemu dowodu uiszczenia opłaty za wodę. Opłaty mieszkaniowe (czynsz, energia) są przewidywalne i dokonywane co miesiąc, a na ten cel skarżąca posiada własne środki zwłaszcza, że ponosi je na bieżąco. Ponadto prognozowana opłata za wodę jest jednym ze składników czynszu. Organ argumentował, że zasiłek celowy specjalny przyznaje się do wysokości nieprzekraczającej obowiązującego w tym przypadku kryterium dochodowego, tj. 634 zł. Nie można zatem w pełni zabezpieczyć finansowo potrzeb strony. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła m.in., że jest niepełnosprawną, głuchoniemą osobą, wymagającą ciągłego leczenia; przedłożyła także dowód opłaty na poczet czynszu i wody w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie podkreśliło, że o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego organ orzeka w warunkach uznania administracyjnego i musi wziąć pod uwagę zgłoszone przez stronę potrzeby, a także swoje własne możliwości finansowe i organizacyjne. W ramach uznania administracyjnego do kompetencji organu należy ocena okoliczności uzasadniających przyznanie tej formy pomocy. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, iż nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Z treści przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy, dodatkowy, a więc niezaspokajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 760/05). Podkreślając, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem wyjątkowym, udzielanym osobom niespełniającym kryterium dochodowego w sytuacji zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, organ drugiej instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie za "szczególnie uzasadniony przypadek" uważa się przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe, przede wszystkim z uwagi na nadzwyczajne zdarzenie, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie poradzi z nim sobie, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Nadzwyczajność okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, że beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom, przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 1177/17). Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 41 pkt 1 ustawy, tj. szczególnie uzasadniony przypadek. Z akt bowiem wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej nie zmienia się od dłuższego czasu. Nie nastąpiło przy tym szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby dotychczasową sytuację strony skarżącej. Nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej strony skarżącej według organu podnoszone przez stronę okoliczności nie noszą znamion nagłości, niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 ustawy. Nie było zatem podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, żelazka, na opłaty mieszkaniowe, w tym opłacenie wody. W ocenie Kolegium nie można pominąć, że skarżąca dysponuje stałym dochodem, z którego jest w stanie zaspokoić wskazywane we wniosku potrzeby. Ponadto żelazko (na zakup którego oczekiwała udzielenia zasiłku) zostało już przez nią nabyte, natomiast opłaty mieszkaniowe są świadczeniami przewidywalnymi i ich regulowanie na bieżąco mieści się w możliwościach finansowych strony. Trzeba też dostrzec, że na uregulowanie zaległości w opłatach za wodę skarżąca otrzymała już pomoc finansową. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wydano dwie decyzje dotyczące przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego: na zakup żywności w kwocie [...] zł oraz na zakup leków, żelazka oraz na opłaty mieszkaniowe w tym opłacenie wody - w kwocie [...] zł. A zatem w przypadku uwzględnienia wniosku zastosowanie nadzwyczajnej instytucji art. 41 pkt 1 ustawy stałoby się regułą pomimo braku występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ma obowiązek racjonalnie gospodarować środkami. W tym stanie rzeczy uznał, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W skardze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji. Na poparcie skargi argumentowała, że jest osobą niepełnosprawną, głuchoniemą od urodzenia, wymagającą ciągłego leczenia, co udokumentowała w toku postępowania. Według skarżącej w jej sytuacji zachodzi wypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na przyznanie zasiłku. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a) W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym kontekście stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczna decyzja odmawiająca stronie skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego na mocy art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.; zwana również dalej w skrócie "ustawą"). Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 39 tej ustawy – w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). W przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy postanowiono jednakże, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tak zwanego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Generalnie kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata (art. 9 ust. 1 ustawy) i w stanie prawnym sprawy według § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) omawiane kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stanowi kwotę 634 zł. Jak zatem wynika z zacytowanych przepisów - ustawodawca co do zasady, to jest poza wyjątkami określonymi w art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, uzależnił przyznanie świadczeń z tytułu pomocy społecznej od wysokości uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu, wprowadzając swoiste ograniczenie w postaci tak zwanego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, co zresztą nie jest w ogóle kwestionowane przez stronę skarżącą i co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, że prowadzi ona samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe, a zatem jest osobą samotnie gospodarującą według art. 6 pkt 10) ustawy i osiąga dochody miesięczne z tytułu świadczenia emerytalnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości przekraczającej obowiązujące dla osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe. W tej sytuacji orzekające w sprawie organy nie mogły na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy przyznać stronie skarżącej zasiłek celowy, o czym orzeczono odrębną decyzją, poddaną kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygnaturze IV SA/Wr 538/18. Odstępstwo od warunku zachowania kryterium dochodowego zostało wszakże przewidziane między innymi (jak wynika z powołanego wyżej art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy) w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wniosek skarżącej – z powodu ustalenia, że zostało przekroczone kryterium dochodowe został zatem prawidłowo rozpatrzony na gruncie przywołanego przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek specjalny celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania: "może być przyznany", zamiast zwrotu: "przyznaje się". Nadto z brzmienia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, tj. czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a ocena tych ustaleń znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy oraz znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym według reguł z art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza sądową kontrolę wydanej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności, gdyż jest to materia zastrzeżona do swobodnego uznania organu administracji. Kontrola sprowadza się w tym przypadku do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1054/16). Stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym, możliwość udzielenia świadczeń z pomocy społecznej nie zależy tylko od potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek taki musi objąć pomocą wszystkich, spełniających warunki do jej otrzymania, wobec czego przy udzielaniu pomocy musi brać pod uwagę swoje możliwości finansowe. Środki, którymi ośrodek pomocy społecznej dysponuje, muszą służyć wielu rodzinom i osobom samotnie gospodarującym. Organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2696/14; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2261/15; z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OSK 404/15). Kontrolując zaskarżoną w rozpatrywanej sprawie decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że materiał dowodowy został zebrany należycie i z aktywnym udziałem strony skarżącej oraz z zachowaniem wymogów nałożonych na organ według art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., o czym świadczy treść wystosowanego do strony zawiadomienia organu z [...] lipca 2018 r., w którym organ przed wydaniem decyzji przestawił swoje stanowisko w sprawie. Organy nie uchybiły przepisom art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zaoferowała takich dowodów, na podstawie których można by uznać zasadność żądania sformułowanego we wniosku. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została należycie uzasadniona, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji organu pierwszej instancji, co zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, poddano analizie dochody strony skarżącej oraz ponoszone przez nią wydatki, odniesiono się także do sytuacji zdrowotnej . Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Dokonanej ocenie nie można przypisać skutecznego zarzutu naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów tzn. naruszenia art. 80 k.p.a. Organy słusznie wywiodły brak szczególnych przesłanek w niniejszym przypadku. Słusznie bowiem podkreślono, że sytuacja bytowa, majątkowa i zdrowotna strony skarżącej nie uległa zmianie od dłuższego czasu a strona skarżąca okresowo korzysta z form pomocy społecznej oraz osiąga stałe dochody. Trafnie zauważono, że bezprzedmiotowe byłoby przyznanie pomocy finansowej na zakup żelazka, albowiem potrzeba ta została już zaspokojona w kwietniu 2018 r., kiedy to organ przyznał kwotę [...] zł między innymi na ten cel i skarżąca nabyła już ten sprzęt gospodarstwa domowego (za kwotę [...] zł). Z lektury akt administracyjnych wynika, że nie zostały przedłożone aktualne recepty na zakup lekarstw. Również zaległość za wodę dotyczyła marca 2018 r. i na ten cel strona skarżąca otrzymała (częściowe) dofinansowanie w kwietniu 2018 r., przy czym prognozowana opłata za wodę jest składową czynszu za mieszkanie, które są regulowane na bieżąco przez skarżącą z posiadanych własnych środków finansowych. W powyższym kontekście trzeba zaznaczyć, że zasiłek celowy nie ma charakteru refundacji i może być przekazany na istniejące, udokumentowane i jeszcze niezrealizowane potrzeby bytowe, poza tym z przyjętej w ustawie o pomocy społecznej zasady subsydiarności wynika, że nie ma obowiązku zaspakajania każdej potrzeby i w każdym przypadku, zwłaszcza, że ilość posiadanych środków publicznych jest ograniczona. Całokształt powyższych okoliczności przemawiał, w ocenie Sądu, za prawidłowością podjętego przez organy rozstrzygnięcia. W tym świetle Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).