II SA/Wa 1873/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant sekretarz sądowy – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [...] na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się – na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego – do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie następującej informacji sektora publicznego: 1. kalendarza spotkań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, 2. księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji. Przesłanie powyższych informacji zawnioskowano na wskazany adres elektroniczny i podano, że informacje te zamierza się wykorzystać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych skarżącego Stowarzyszenia i porównanie spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami/Ministerstwami. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. odpowiedział Stowarzyszeniu, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352), odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 ustawy, przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Z kolei zgodnie z art. 5 ustawy, każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnionych w systemie teleinformatycznym, a w szczególności na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w centralnym repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058. ze zm.) lub w inny sposób; 2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, bowiem stosownie do brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, zaś w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zatem stosownie do treści art. 23 ust. 4 ustawy, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 ustawy. W dalszej części wskazał, że co do zasady, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a co wynika z art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym to przepisem, podmiotami zobowiązanymi są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jednakże nie oznacza to, że organ w każdym przypadku jest obowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku strony, bowiem ma obowiązek zbadać, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w szczególności w art. 6 ustawy, które obligują organ do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Żądane przez stronę informacje, tj. kalendarz spotkań oraz księga wejść i wyjść nie mogą zostać ponownie wykorzystane bowiem zawierają dane osobowe, takie jak imię i nazwisko oraz nr PESEL, które podlegają ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej i tym samym podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Reasumując, w sytuacji gdy w treści informacji sektora publicznego zawarte są dane osobowe, prawo do takiej informacji i jej ponownego wykorzystywaniu podlega ograniczeniu. Ustawa o ochronie danych osobowych stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przesądzając, że w szczególności imię i nazwisko osoby fizycznej, nr PESEL, nr telefonu (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i prawidłowe wykonanie wniosku zgodnie z ustawą o ponownym wykorzystaniu informacji sektora zarzucając naruszenie: 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, 2. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez odmowę udostępnienia informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, 3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, 4. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostatecznie wyjaśnienie faktyczne sprawy. W uzasadnieniu podano, że uszło uwadze Ministra, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W związku z tym podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, że Minister spotykał się z osobami pełniącymi funkcje publiczne jak również do Ministerstwa wchodziły osoby o takim statusie. Ponadto część z osób, które wchodziły do Ministerstwa, to jego pracownicy, którzy również mają status osób pełniących w/w funkcje. Ponieważ w stosunku do tych osób ich prawo do prywatności zostało ograniczone, to przynajmniej w tym zakresie informacja powinna zostać udzielona. Natomiast takie dane chronione jak nr. pesel, nr. telefonu powinny zostać zanonimizowane. Ponadto w zakresie pozostałych osób należało zbadać czy osobą tym przysługiwało prawo do prywatności, a jeżeli tak, czy samo zamieszczenie imion i nazwisk umożliwiałoby ich identyfikację. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 ustawy o ochłonie danych osobowych, informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jeżeli więc dane te bez nadmiernego wysiłku nie umożliwiałaby rozpoznanie tożsamości konkretnej osoby, nie można uznać je za dane osobowe. Stanowisko to potwierdza pogląd wyrażony przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w decyzji dnia [...] października 2013 r. znak [...]: "Biorąc pod uwagę powyższe, danymi osobowymi są zatem zarówno takie dane, które pozwalają na określenie tożsamości konkretnej osoby, jak i takie, które nie pozwalają na jej natychmiastową identyfikację, ale są, przy pewnym nakładzie kosztów, czasu i działań, wystarczające do jej ustalenia. Daną osobową będzie taka informacja, która pozwała na ustalenie tożsamości danej osoby, bez nadzwyczajnego wysiłku i nakładów, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych i powszechnie dostępnych źródeł. Na koniec stwierdzono, iż w sprawie nie został zebrany cały materiał dowodowy oraz przedmiotowa decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do wskazania, że żądane dokumenty zawierają dane chronione, co należy uznać za niewystarczające. Podkreślono, że organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć anonimizację wnioskowanych informacji, a dopiero gdyby uznano, że takowa będzie nie wystarczająca, możliwa byłaby odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, zaś z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby takowa kwestia była rozważana. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji – podał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem. Zatem zgodnie z regułą interpretacyjną językowej wykładni prawa zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty te mają na gruncie języka naturalnego. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego termin "wytwarzać" oznacza "zrobić, wyprodukować coś". Wskazano również, że brak jest legalnej definicji pojęcia "zadania publiczne". W doktrynie wskazuje się jednak, że są to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności. Odnosząc się do kwestii zakresu zadań publicznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważono, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. poz. 1906), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kieruje działami administracji rządowej: rolnictwo, rozwój wsi, rynki rolne; natomiast zgodnie z ust. 4 tego paragrafu, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapewnia obsługę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zakres spraw, które obejmują działy administracji rządowej kierowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, został wskazany odpowiednio w art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, z późn. zm.). Przegląd tych spraw prowadzi do wniosku, że wytwarzanie żądanych przez stronę informacji, tj. kalendarza spotkań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie należy do zakresu zadań publicznych realizowanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi czy też Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wytwarzanie informacji zawartych w kalendarzu spotkań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi służy jedynie lepszej organizacji pracy, a informacja zawartych w księdze wejść i wyjść gości (rejestrze wejść/wyjść gości) do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowo wspomaga pracę w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dalej powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 w uzasadnieniu którego wskazano, iż "dokumentacja wewnętrzna" rozumiana jest "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Co prawda wyrok ten dotyczył informacji publicznej, ale zdaniem organu wskazania w nim zawarte można odnieść, na zasadzie analogii, również do niniejszej sprawy. W ocenie organu, kalendarz spotkań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy właśnie zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Stanowi on bowiem przedmiot roboczy, biurowy, pomocny przy realizacji zadań publicznych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Stosownie zaś do art. 23 ust. 4 ustawy, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 ustawy. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie zaistniały ograniczenia, o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, zaszły przesłanki do wydania przez organ decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Zauważono przy tym, że choć organ zarówno rozpatrując wniosek strony z dnia [...]czerwca 2016 r., jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznał, że należało odmówić wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, to jednak uzasadnienie niniejszej decyzji i zaskarżonej decyzji są odmienne. Odnosząc się do tej kwestii zwrócono uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 187/12 w którym wskazano, że gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy przyjąć, że przede wszystkim utrzymuje w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalne jest odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Pogląd ten należy zatem odnieść odpowiednio również do decyzji wydawanej przez organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie należało dojść do przekonania, że w pierwszej kolejności rozważa się, czy nie zachodzą ograniczenia z art. 6 ustawy, który można uznać za najdalej idące. Ze względu zatem na to, że w ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wskazana w art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, nie było już potrzeby badania czy w sprawie tej zaistniały także ograniczenia zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy. W konsekwencji zarzuty i argumenty podniesione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie. Ponadto informacja sektora publicznego w postaci księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji jest informacją, która musiałaby być opracowana "specjalnie" na potrzeby strony, na podstawie kryteriów przez nią wskazanych, gdyż organ nie dysponuje taką "gotową" informacją i jej udostępnienie wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności. Wskazano, że system rejestrujący wejścia i wyjścia gości do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie został wyposażony w funkcjonalność pozwalającą na wygenerowanie raportu dotyczącego tylko wejść i wyjść gości do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W celu uzyskania żądanej przez stronę informacji należałoby zatem wyeliminować zapisy dotyczące gości innych jednostek organizacyjnych korzystających z pomieszczeń znajdujących się w gmachu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także pracowników tych jednostek. Ponadto zauważono, że rejestr wejść/wyjść zawiera dane osobowe, a nie jest możliwe automatyczne wyodrębnienie w rejestrze danych dotyczących gości, których wizyty związane były z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż tego rodzaju informacje nie są odnotowywane. Zachodziłaby zatem także konieczność dokonania anonimizacji danych osobowych gości Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z uwagi na ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Mając na uwadze wielkość bazy danych objętej systemem, wymienione czynności wymagałyby znacznego nakładu czasu i pracy. Dla opracowania żądanej informacji konieczne byłoby zatem dokonanie stosownych analiz i usuwanie (anonimizacja) danych chronionych prawem. Analiza danych w celu przygotowania żądanej informacji dotyczyłaby ok. 10.000 pozycji. Istniałaby zatem konieczność dokonania szeregu dodatkowych czynności przez organ dla opracowania żądanej informacji. Wobec powyższego, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, podmioty zobowiązane nie są obowiązane do tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeżeli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Zatem, abstrahując już od wcześniej stwierdzonego ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego wyjaśniono, że dla opracowania żądanej przez stronę informacji konieczne byłoby dokonanie szeregu dodatkowych czynności, które w ocenie organu przekraczają proste czynności.  W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie: 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, 2. art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że wytworzenie żądanej informacji nie należy do zadań publicznych Ministra określonych prawem, 3. art. 10 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że konieczne jest przetworzenie wnioskowanych informacji sektora publicznego, które spowoduje podjęcie nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności, 4. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego trzeba zakwalifikować jako część szerszego prawa do wolności rozpowszechniana i pozyskiwania informacji określonego w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te umożliwiają korzystanie z wolności gromadzenia informacji oraz udostępniania ich innym podmiotom. Takie uprawnienie zapewnia obywatelom możność korzystania z zasobów publicznych zgromadzonych przez władze publiczne. Odpowiednie ich wykorzystanie pozwoli zatem na zwiększenie wiedzy obywateli pozytywnie wpływając na rozwój społeczeństwa obywatelskiego oraz umacniając instytucje demokratyczne państwa. Współpraca w tym zakresie pomiędzy administracją publiczną, a obywatelami zwiększy również zaufanie pomiędzy tymi podmiotami. Natomiast organ odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, gdyż uznał, że na podstawie art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, prawo to podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem. Zatem dokonał jej rozszerzającej wykładni, bowiem uznał, że jedynie bezpośrednie nałożenie w ustawie bądź rozporządzeniu obowiązku sporządzania kalendarza /księgi wejść i wyjść pozwalałoby żądać przedmiotowych dokumentów, a takiej opinii nie sposób uznać za prawidłową. Wskazano, że Minister Rolnictwa jest jednoosobowym naczelnym organem władzy publicznej i wszystkie zadania, które wykonuje są zadaniami władzy publicznej. Istotą bowiem sprawowania funkcji Ministra jest sprawowanie władztwa publicznego nad przydzielonym Ministrowi działem (Minister Resortowy). Wszelkie więc działania tego naczelnego organu państwa ukierunkowane są na spełnianie zadań Konstytucyjnego Ministra. Istotne jest zatem, że skoro Minister wykonuje tylko zadania publiczne, gdyż w takim celu został powołany na urząd i jeżeli wnioskowane dokumenty zostały wytworzone i są w jego posiadaniu, to ich wytworzenie należy do zadań publicznych określonych prawem. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tego również względu zauważono, że gdyby ich wytworzenie nie było uzasadnione zadaniami publicznymi, stanowiłoby dokonanie czynności bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyłoby zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Dodatkowo podkreślono, iż wykładnia systemowa oraz prokonstytucyjna przemawia za uznaniem, że art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ma zastosowanie wyłącznie do innych podmiotów niż jednostki sektora finansów publicznych, które wykonują tylko zadania publiczne. Stosowanie tego przepisu ma więc uzasadnienie głównie do podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Prowadzą one bowiem głównie działalność o charakterze gospodarczym, nie wykonują więc, w przeciwieństwie do organów władzy publicznej, wyłącznie zadań publicznych. Interpretacja ta współgra z szeroką definicją sektora publicznego, która pozwala na uznanie za informacje sektora publicznego właściwie każdej informacji, bez względu na jej formę, będącą w posiadaniu organu władzy publicznej. Jeżeli więc Minister podejmuje jakieś zadania, to wykonuje tym samym zadania publiczne, bowiem jego działania są ukierunkowane na wypełnianie roli Konstytucyjnego Ministra. Co więcej, przeciwko interpretacji dokonanej przez Ministra przemawia również wykładania językowa art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika, że to zadania publiczne muszą zostać określone prawem. Nie jest to natomiast konieczne, wbrew twierdzeniom organu, w stosunku do konkretnych czynności. Dlatego podkreślono, że zadania publiczne Ministra umożliwiają uznanie, że wytworzenie kalendarza spotkań oraz księgi wejść/ wyjść należy do zadań publicznych Ministra określonych prawem. Umożliwiają one bowiem codziennie funkcjonowanie organu, wypełnianie przez niego zadań ustawowych oraz odbywanie spotkań. Ponadto bezzasadne jest twierdzenie, iż organ wyrażając zgodę na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego byłby zobligowany do podjęcia działań nieproporcjonalnych. Minister oparł to twierdzenie właściwie jedynie na konieczności anonimizacji księgi wejść i wyjść. Co istotne jednak nie musi, jak twierdzi w przedmiotowej decyzji, dokonać stosowanych analiz, bowiem dysponuje wręcz gotową do udostępnienia informacją, która wymaga tylko usunięcia danych osobowych. Uszło jednak uwadze organu, że w dużej części osoby wchodzące do Ministerstwa są osobami pełniącymi funkcje publiczne i taka anonimizacja nie byłaby konieczna. Co więcej, dokonanie jedynie tej czynności nie może przesądzać o tym, że organ musiałby podjąć działania nieproporcjonalne. Usuwanie danych chronionych jest zwykłą czynnością i tak jak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może uzasadniać uznania informacji za przetworzoną, tak w niniejszej sprawie, nie może stanowić przesłanki do (umowy ponownego wytworzenia informacji sektora publicznego. Ponadto organ nie przeanalizował dostatecznie całości materiału dowodowego, bowiem oparł się jedynie na błędnej wykładni przepisów, nie bacząc na argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2), o czym będzie mowa niżej. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana na wstępie ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm./ – pkt 1 powołanego art.). W uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 141) ustawodawca wskazał, iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu" w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Prawodawca UE poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty – w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE – będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych". Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.). Analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu woli samego ustawodawcy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji), może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznej niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca bowiem na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji. W doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. l, Warszawa 2013). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji nacisk przez ustawodawcę jest położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt l OSK 1332/14 stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Ponadto kalendarz (terminarz) spotkań Ministra również nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122. Dz. U. 2013/1435). W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym, o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Powyższy kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu, co w świetle uzasadnienia wyroku TK, nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Warto przy tym zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (vide: Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych i państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16). Skoro zaś tak, to należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy, podmiot zobowiązany odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, a według ust. 4 tegoż przepisu, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że dotyczy to jedynie informacji, która posiada walor informacji publicznej. Zatem w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, które same w sobie nie były informacją publiczną, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wystarczającym było poinformowanie skarżące Stowarzyszenia o powyższym fakcie w formie czynności materialno – technicznej. Tak, jak uczyniono to pierwotnie pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. W tym miejscu zauważyć ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 239 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 i 395) w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżące Stowarzyszenie posiada status organizacji pożytku publicznego. Jednak z uwagi na treść art. cytowanego już wyżej przepisu wymagane jest dodatkowo ustalenie czy organizacja działa we własnej sprawie, bowiem w tym tylko zakresie procedura sądowoadministracyjna zawęża wyłączenie podmiotowe od uiszczania wpisu sądowego. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie wnosząc skargę w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie występuje jako strona w swojej własnej sprawie w rozumieniu wskazanego już wyżej przepisu, bowiem rozpoznawana sprawa dotyczy realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej. Nie można bowiem utożsamiać "spraw własnych" z działalnością statutową, gdyż w takim przypadku zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Zatem Stowarzyszenie nie korzysta ze zwolnienia zawartego we wskazanym przepisie, tj. zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat sądowych (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I OZ 957/16 i z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OZ 165/17). Stąd też korzystając z regulacji zawartej w art. 223 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nakazał ściągnąć od Stowarzyszenia [...] na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brakujący wpis od skargi, bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek uiszczenia kosztów postępowania przez tę stronę. Z przepisu tego wynika, że chodzi tu każdy przypadek nieuiszczenia opłaty w należnej wysokości niezależnie od przyczyny tego stanu rzeczy i ma zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi nieuiszczenie należnej opłaty na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II FZ 86/11). Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) oraz art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.