II OSK 2046/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. i H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 3/17 w sprawie ze skargi K. C. i H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 3/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H.C. i K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2016 r. Decyzje dotyczyły opłaty z tytułu wzrostu wartości działek o numerach ew. [...],[...] i [...] w związku z uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] 2011 r., mocą której przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego wskazane powyżej działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H.C. i K.C., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na: – oparciu rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego J.K., podczas gdy operat ten nie spełniał wymogów warunkujących prawidłowość sporządzenia takiego dokumentu; w tym nie zawierał protokołu z przeprowadzonych z udziałem stron oględzin nieruchomości; – pominięcie okoliczności, że wynikające z operatu wnioski nie korespondowały z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; – pominięcie, że stronie uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu, w szczególności w oględzinach nieruchomości; 2) art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, to jest: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nałożeniu na skarżących obowiązku zapłaty kwoty 17450,40 zł w związku ze sprzedażą nieruchomości i zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w sprawie nie została spełniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a. Trzeba przy tym podkreślić, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania dotyczy sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego J.K. operatu szacunkowego z dnia [...] 2016 r. oraz oceny operatu jako dowodu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. I OSK 219/13; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1224/13; z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 801/15; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1448/16 – dost. w CBOSA). Dowód z opinii biegłego podlega zaś ocenie jedynie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 135/18 – dost. w CBOSA). Przechodząc do oceny operatu szacunkowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Jego treść jest spójna, logiczna i przekonująca, a uzasadnienie kompletne. Organy słusznie przyjęły operat szacunkowy z dnia [...] 2016 r. za wiarygodny dowód w sprawie oraz prawidłowo dokonały jego oceny w wymaganym przepisami prawa zakresie. Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd organów w tym zakresie. Bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że organ I instancji nie powiadomił stron o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego organ nie dokonywał takich oględzin. Proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi zaś postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 K.p.a. Podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II OSK 413/18, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 957/18 – dost. w CBOSA). Niezasadne są wobec tego twierdzenia skargi kasacyjnej, że strony, w wyniku braku powiadomienia i uczestnictwa w oględzinach nieruchomości, nie mają gwarancji co do tego, jakie nieruchomości badał rzeczoznawca. Operat zawiera ponadto szczegółowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości w postaci załączników graficznych oraz wykonanej przez rzeczoznawcę dokumentacji fotograficznej. Nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, jaka nieruchomość jest przedmiotem sporządzonego operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podnosili, że operat szacunkowy dotyczy innej nieruchomości niż objęta aktem notarialnym z dnia [...] 2016 r., Rep. A nr [...]. Podobnie niezasadne są twierdzenia, że strony nie mogły zwracać uwagi biegłemu na istotne dla nich okoliczności. W toku postępowania administracyjnego umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do treści operatu szacunkowego, co strony uczyniły pismem z dnia [...] 2016 r. Pismem z dnia [...] 2016 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy są przekonujące i kompletne oraz merytorycznie odnoszą się do wszystkich podniesionych przez Skarżących kasacyjnie zastrzeżeń. Bezzasadne są ponadto twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji pominął wskazane przez H. i K.C. przykłady profesjonalnych wycen, które odbiegały od ustaleń operatu szacunkowego. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] 2016 r. zawiera co prawda twierdzenia stron, co do uzyskanych z biur nieruchomości informacji o cenach działek budowlanych w miejscowościach P., W. i S., nie można jednak uznać, żeby te dane w jakikolwiek sposób podważały wiarygodność operatu szacunkowego. W szczególności podania tego rodzaju przykładowych cen uzyskanych za trzy nieruchomości położone w okolicy nie sposób uznać za przykłady profesjonalnych wycen wartości nieruchomości, a nadto informacje te nie zostały przez H. i K.C. w żaden sposób uprawdopodobnione poprzez wskazanie źródła tych informacji, jak wskazanie charakterystyk nieruchomości, których transakcje te dotyczyły. Słusznie zauważył przy tym Sąd I instancji, że kwestionując wycenę zawartą w operacie, H. i K.C. mogli zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, czego jednakże nie uczynili. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym bardziej zatem podstawy takiej nie może stanowić wskazanie cen uzyskanych w transakcjach dotyczących innych, bliżej nieokreślonych nieruchomości. Zatem subiektywne przekonanie strony – poparte nawet wskazaniem przykładów transakcji dotyczących innych nieruchomości – że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy też kompletności bazy danych transakcyjnych nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot obrotu, a oparciu o którą dokonano oszacowania wartości nieruchomości mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie operat szacunkowy nie wzbudził wątpliwości co do ich prawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z naruszeniem przez organy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945, dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przy określaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Przy określaniu wartości nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub, w przypadku jego braku, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości Z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. wynika z kolei, że opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 4 pobiera się w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów koncentrują się wokół tego, że w ocenie skarżących kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości. Wobec tego organy bezpodstawnie obciążyły H. i K.C. opłatą planistyczną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce ciągłość obowiązywania planów miejscowych dla działek o numerach ew. [...];[...] i [...]. W dniu wejścia w życie planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. utracił moc plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] 2001 r. Konieczne było zatem ustalenie wartości nieruchomości po wejściu w życie planu z dnia [...] 2011 r. oraz przed wejściem w życie tego planu (a więc w okresie obowiązywania planu z dnia [...] 2001 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p., skoro rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości poprzez porównanie wartości nieruchomości w zależności od ich przeznaczenia według planu miejscowego z roku 2001 oraz przeznaczenia przyjętego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2011. Podkreślić przy tym trzeba, iż dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości przyjęty w tych dwóch planach miejscowych różnił się, bowiem w planie zatwierdzonym uchwałą z [...] 2001 były to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową i uprawy polowe, zaś w uchwale z dnia [...] 2011 jako podstawowe przeznaczenie terenów wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Odesłać należy w tym miejscu do poczynionych już powyżej rozważań dotyczących wiarygodności operatu szacunkowego, w którym przekonująco wykazano zmianę wartości nieruchomości wynikającą zmiany jej przeznaczenia, w uchwalony [...] 2011 Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla części sołectw P. i W. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.