II SA/Wa 2357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalono, że dochód rodziny wnioskodawcy stanowi wynagrodzenie jego żony w wysokości 2.527,46 zł brutto (średnie wynagrodzenie z trzech ostatnich miesięcy). Wykazany zatem dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny w kwocie 1.263,73 zł brutto, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skoro nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania to wnioskodawcy przedmiotowe świadczenie nie może zostać przyznane. Stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r., uznając ją za krzywdzącą oraz wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżący wskazał, że ma 57 lat i od dnia [...] stycznia 2017 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Posiada 29 lat, 4 miesiące i 6 dni udowodnionych okresów składkowych, a na wymagane 5 lat tych okresów w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 4 lata i 14 dni. Zaznaczył, że zachorował na cukrzycę w 2012 r. i od tego momentu stan jego zdrowia się pogorszał. Wobec powyższego faktu i bezrobocia coraz trudniej było mu znaleźć zatrudnienie. Choroba postępowała i zaczęły pojawiać się kolejne dodatkowe schorzenia, jak miażdżyca i przewlekła niewydolność żylna. W styczniu 2017 r. amputowano mu czwarty palec i głowę dystalną IV kości śródstopia stopy prawej. Po tej amputacji zaczął mieć problemy ze stopą lewą (zespół stopy cukrzycowej obustronny neuroosteoatropatia Charcota). Choroba wciąż postępowała i w lipcu 2018 r. groziła mu amputacja lewej nogi na wysokości kości udowej. W związku z tym przebywał w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym w [...] w dniach [...] lipca – [...] lipca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. – [...] sierpnia 2018 r. Wskazał na trudną sytuację materialną, która może uniemożliwić mu kontynuowanie leczenia (kardiologicznego, okulistycznego i neurologicznego). Podkreślił, że dochód jego żony, która pracuje w systemie akordowo-premiowym, wynosi 2.527,26 zł brutto (średnia z trzech miesięcy). Oznacza to, że na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 830,68 zł netto. Biorąc pod uwagę fakt jego niezdolności do samodzielnego funkcjonowania (porusza się na wózku inwalidzkimi i wymaga pomocy osób trzecich) kwota ta jest niewystarczająca na pokrycie niezbędnych środków utrzymania. Do stałych wydatków zaliczył opłaty za: leki - ok. 500 zł, transport żony do pracy (15 km w jedną stronę) – ok. 400 zł, eksploatację i ubezpieczenie samochodu – 100 zł, węgiel - ok. 4000 zł rocznie, opał – 500 zł rocznie, gaz 100 zł, prąd i telefony – 200 zł, wodę i ścieki – 70 zł, wywóz śmieci – 22 zł, specjalistyczną dietę – ok. 1.500 zł miesięcznie. Zaznaczył, że ma również zalecony zakup wkładek ortopedycznych i butów dla stopy cukrzycowej, których koszt przekracza jego możliwości finansowe i zmusza go do zapożyczania się u rodziny i znajomych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że dane o dochodach w jego rodzinie pochodzą z bazy KSI ZUS. Tym samym ustalono, że trudna sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącego nie jest tożsama z brakiem środków utrzymania. Najniższe świadczenie emerytalne z FUS to 1.029,80 zł brutto. Kwota jaką ma na swoje potrzeby skarżący przewyższa wartość najniższej emerytury. Stwierdził, że ze wskazanej powyżej wysokości świadczenia, w ocenie ustawodawcy, osoba pobierająca je ma możliwość utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym, zatem organ rentowy przyjmuję tę kwotę za niezbędne minimalne środki utrzymania. Dotyczy to także osób ubezpieczonych o długim stażu ubezpieczeniowym, które same wypracowały sobie prawo do świadczenia ustawowego, a także osób w złym stanie zdrowia, legitymujących się całkowitą niezdolnością do pracy, czy też osób w podeszłym wieku, samotnie gospodarujących. Kryterium dochodu jest przez organ przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym, nie ma możności oparcia się na kryterium wydatków, te bowiem każdy z wnioskodawców ustala inaczej. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył do akt sprawy zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącego z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji powyższego pojęcia. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia. W ocenie Sądu rację ma organ orzekający, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia powinno być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Przyjąć zatem należy, że kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00; 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14 oraz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że Z. W. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącego, na który składa się wynagrodzenie jego żony w wysokości 2.527,46 zł brutto (średnia z ostatnich trzech miesięcy) przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1.029,80 zł brutto (komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent - M.P. z 2018 r., poz. 216). Powyżej zaprezentowany pogląd posiada umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ma to jedynie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, że wyznacznikiem takim może być też renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1340, z późn. zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż ".. oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało w niniejszej sprawie, że organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącego nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku. Wskazać należy, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 K.p.a.). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącego, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Stanowisko organu jest zatem prawidłowe. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Skoro zatem w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów i w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Końcowo Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia wystąpienia w przyszłości z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednak tylko w sytuacji, gdyby zmianie uległy okoliczności faktyczne, w szczególności sytuacja materialna wnioskodawcy. Podnoszona zaś przez stronę okoliczność, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji pojawiły się nowe dokumenty w korzystniejszym świetle przedstawiające przebieg zatrudnienia skarżącego, wobec niespełnienia przesłani niezbędnych środków utrzymania, nie ma istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Ewentualne uwzględnienie przez organ ZUS dodatkowych okresów zaliczanych do świadczeń emerytalno-rentowych może mieć natomiast wpływ na uprawnienia przyznawane w trybie zwykłym. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.