I GSK 1972/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 28/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. r nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 28/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne: uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Decyzją z dnia [...] 19 grudnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) - działając na podstawie art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej: O.p.) w zw. z art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) - orzekł, że A. A. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) – jako spadkobierca po zmarłym L. A. – ponosi odpowiedzialność za zobowiązania spadkodawcy z tytułu niezapłaconych składek w łącznej kwocie 75.905,29 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w L. W odwołaniu zawarła wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek wynikających z ww. decyzji ZUS. W dniu 5 marca 2018 r. Sąd Okręgowy w L. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał do ZUS wniosek skarżącej. Wnosząc o umorzenie tych należności strona powołała się na swoją sytuację finansową i zdrowotną podnosząc, że nie ma środków pieniężnych na spłatę zaległości składkowych męża, a umorzenie choćby częściowe tych zaległości pozwoliłoby stronie zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe oraz podjąć leczenie. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że nie ma środków pieniężnych na bieżące potrzeby. W tym, brakuje jej tych środków na leki, na stale opłaty oraz na zakup opału na zimę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ZUS - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. - odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 65.786,07 zł oraz na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie) - odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 49.803,38 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ZUS - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ wykluczył możliwość umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz nie znalazł podstaw do umorzenia tych płatności na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał, że strona uprawniona jest do świadczenia emerytalnego, które otrzymuje w kwocie 1.056,50 zł, a ponadto uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 30.000 zł rocznie. Tym samym, jej miesięczny dochód przekracza próg minimum socjalnego, który w 2017 r. w 1-osobowym gospodarstwie emeryckim wynosił 1.124,47 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzją. W ocenie WSA decyzja pierwszoinstancyjna ZUS, utrzymana w mocy na skutek decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. (stanowiącej przedmiot skargi w sprawie) - jest dotknięta uchybieniem procesowym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie zawiera wyjaśnienia, które pozwoliłoby zweryfikować Sądowi to, w jaki sposób organ rentowy I instancji dokonał wyliczenia zaległości składkowych objętych odmową ich umorzenia. Jak wyjaśnił Sąd I instancji - przyjęte w decyzji o odmowie umorzenia kwoty zaległości składkowych - nie dają się przyporządkować do żadnej z kwot wskazanych w decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r., a sumarycznie, przewyższają łączną kwotę zaległości, jaka wynika z tej decyzji, na podstawie której skarżąca ponosi odpowiedzialność (jako spadkobierca) za zaległości składkowe jej męża (spadkodawcy). Natomiast organ nie wyjaśnia sposobu wyliczeń, który doprowadził go do takiego rachunku. WSA podkreślił, że wymienione w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. (na mocy której strona jako spadkobierca męża ponosi odpowiedzialność za nieodprowadzone przez niego składki) obejmowały ogólną kwotę składek, bez rozróżnienia na składki: w części finansowanej przez płatnika, w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na własne składki płatnika. Ustalenie powyższego uznać należało za przesłankę kontroli tego, czy organ ustalając wysokość zadłużenia objętego wnioskiem o umorzenie nie wyszedł poza zakres odpowiedzialności jaką strona (jako spadkobierca płatnika) ponosi za zobowiązania męża. Według Sądu I instancji - nie stwierdzając dostrzeżonych wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej na etapie ponownego rozpoznania sprawy i wydając w dniu [...] [...] listopada 2018 r. decyzję o utrzymaniu w mocy wcześniejszej decyzji tego organu (z dnia [...] czerwca 2018 r.) - organ rentowy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Nieuprawnione było bowiem orzekanie przez organ I instancji o odmowie umorzenia zaległości składkowych w sytuacji, gdy w istocie nie wiadomym pozostaje to, w jaki sposób doszło do wyliczenia zaległości składkowych, a w konsekwencji, czy jest to wyliczenie prawidłowe. Nawet przy założeniu mankamentów redakcji decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o odpowiedzialności strony w omawianym zakresie, powinnością organu rentowego była dbałość o wyjaśnienie sposobu wyliczenia obciążeń składkowych objętych odmową ich umorzenia, tak by strona mogła zorientować się w zakresie samego sposobu ich wyliczenia, a Sąd miał możliwość skonfrontowania, czy wymieniona w decyzji o odmowie umorzenia kwota zaległości składkowych mieści się w granicach odpowiedzialności strony skarżącej, wynikającej z decyzji wydanej na podstawie art. 100 § 1 i 2 oraz art. 97 § 1 O.p. w zw. z art. 31 i art. 32 u.s.u.s. Wobec stwierdzonych naruszeń o charakterze procesowym, za przedwczesną zdaniem WSA należało uznać ocenę w zakresie prawidłowości przyjętej przez organ rentowy wykładni przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza przesłanek dających podstawę do umorzenia nieodprowadzonych składek jest bowiem etapem stosowania prawa o charakterze następczym, wobec koniecznych ustaleń w zakresie wysokości zaległości składkowych, co do której instytucja umorzenia ma być rozważana. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia należności składkowych, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu rentowego, co do tego, że w przypadku składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności następcy prawnego, termin przedawnienia następuje po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego w którym taka decyzja została wydana (art. 24 ust. 5d u.s.u.s.). II Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., polegające na orzeczeniu ponad granice skargi oraz błędnej wykładni przepisu w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga A.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna zostać rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez art. 28 u.s.u.s. Rolą Sądu powinna być ocena prawidłowego zastosowania ww. przepisu pod kątem przesłanek umorzenia bądź jego odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy orzekaniu w przedmiocie legalności decyzji odmawiającej umorzenia nie może zaś wchodzić w kompetencje sądów powszechnych właściwych rzeczowo w danej sprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy rozpoznając skargę na decyzję ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - Sąd I instancji - działając w granicach sprawy - był uprawniony do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną kwestii związanych z wysokością należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, których umorzenia odmówił ZUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę decyzji ZUS w zakresie wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wyszedł poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, że - jak wynika z art. 83 ust 1 pkt 1-5 u.s.u.s. - ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Jak wynika z powyższych przepisów - decyzje ZUS w indywidualnych sprawach, co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Natomiast istnieje wyjątek wynikający z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który dotyczy m.in. decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W sprawach tych nie przysługuje stronie odwołanie do sądu powszechnego o którym mowa w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., lecz przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kierowany do Prezesa ZUS . Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie decyzja taka jako ostateczna podlega kontroli sądu administracyjnego. Tak więc sąd administracyjny - na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego) w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2018 r. - wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Bowiem w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zatem skoro w zaskarżonej decyzji organ rentowy rozstrzygnął sprawę w przedmiocie umorzenia należności składkowych, to rzeczą WSA było przeprowadzenie kontroli tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 - 3 oraz 3a u.s.u.s. Natomiast, poza zakresem tego postępowania pozostawała kwestia związana z wysokością należności, których umorzenia odmówił organ rentowy. Bowiem jakkolwiek przedmiotem żądania ubezpieczonego jest umorzenie określonej zaległej kwoty, to wysokość tej kwoty nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia przesłanek umorzenia o których mowa w art. 28 u.s.u.s. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 324/17, postanowienia NSA z dnia: 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 125/12; 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GZ 167/09). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji objął kontrolą sądowoadministracyjną kwestię dotyczącą wysokości należności i sposobem ich wyliczenia przez organ rentowy, których umorzenia odmówił organ rentowy, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Przez sprawę, o której mowa w tym przepisie rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. T. Woś w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, komentarz do art. 134, pkt 1; także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, CBOSA). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić zaprezentowane wyżej wywody dotyczące granic sprawy sądowoadministracyjnej. Następnie WSA powinien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.