II SA/Gd 242/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia 11 lutego 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. E. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 11 lutego 2019 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 21 maja 2018 r., nr [..], odmawiającą ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod drogę, i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 28 października 1992 r. Wójt Gminy zatwierdził, na wniosek M.M., podział nieruchomości położonej we wsi O., stanowiącej działkę nr [..], KW [..], stanowiącej współwłasność E. M. i M. M., na działki od nr [..] do nr [..]. Nowopowstała działka nr [..] o powierzchni 2 687 m² została przeznaczona pod drogę komunalną. Decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 28 października 1992 r. Wnioskiem z 29 sierpnia 2017 r. E. M. i M. M. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania z związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej nr [...]. Decyzją z 21 maja 2018 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz małżonków E. i M. M. za prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości O., gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], o powierzchni 2 687 m², powstałej po podziale działki nr [..], stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę na rzecz Gminy. We wniesionym odwołaniu M. M. i E. M. zakwestionowali ustalenia w zakresie zrzeczenia się przez nich prawa do przysługującego im odszkodowania za przejętą nieruchomość. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z 11 lutego 2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że małżonkowie M. i E. M. zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego przez M. M. w dniu 25 października 1992 r. Z treści tego oświadczenia wynika, że jego wolą było nieodpłatne przekazanie działki przeznaczonej na drogę do nowoutworzonych działek na rzecz Gminy. Organ odwoławczy, odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że oświadczenie zostało podpisane jedynie przez M. M., a z żadnego dokumentu nie wynika, aby działał on w tym zakresie również w imieniu swojej żony, wskazał że w decyzji podziałowej z 28 października 1992 r. zawarty był jednoznaczny zapis o przeznaczeniu działki nr [..] o określonej powierzchni oraz o tym, że zostaje ona przejęta przez Gminę nieodpłatnie. E. M. nie odwołała się od ww. rozstrzygnięcia, co oznacza, że akceptowała jego treść. Tym samym Wojewoda uznał, że wolą E. M. było również nieodpłatne przekazanie działki nr [...] na rzecz Gminy. Co do samych uzgodnień organ uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, a mających wpływ na niniejsze postępowanie. Wojewoda zauważył, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed wydaniem decyzji podziałowej. Jednak składając je M. M. wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [..] powstanie m.in. działka przeznaczona pod drogę do nowowydzielonych działek, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Rozważając zaś dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej Wojewoda powołał wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Opowiedział się również za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. W konsekwencji powyższego, Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], skoro współwłaściciele przedmiotowej działki E. M. i M. M. zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności. Pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym uznał, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. M. i M. M. zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, a także przepisu art.104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują ponad wszelką wątpliwość, iż sprawę można i należy rozstrzygnąć merytorycznie; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżących dowodów z: - oryginału decyzji podziałowej z 28 października 1992 roku, - oryginałów dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z 28 października 1992 r. stronom, - oryginału oświadczenia "o zrzeczeniu się roszczenia złożonego we wniosku o podział", - przesłuchania wnioskodawców, co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącymi a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które skutkowałyby utratą należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uwzględnieniu faktu, że decyzja Wójta Gminy z 28 października 1992 r., w zakresie w jakim orzeka o nieodpłatnym przejęciu przez Gminę działki nr [...], wydana została bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 – dalej jako ustawa o gospodarce gruntami), co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji we wskazanym zakresie; 4. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez błędne uznanie, że ewentualnie złożone przez skarżących przed dniem wydania decyzji podziałowej, deklaracje o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy działki nr [..] mogły spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, - art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 k.c. polegające na uznaniu, że ewentualnie złożone przez skarżących, przed dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, deklaracje o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy działki nr [...] mogły skutkować utratą przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości, - art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.) polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, a nadto na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że mając na uwadze treść art. 104 § 1 k.p.a. organ drugiej instancji winien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie, nie ograniczając się tylko do stwierdzenia, że brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazali, że organ drugiej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, dokonując wadliwej analizy znaczenia jakie należy przypisać treści oświadczenia z 25 października 1992 r., treści decyzji podziałowej z 28 października 1992 r., a także faktu braku złożonego odwołania od decyzji podziałowej. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazali, że ustalenie organów obu instancji, że utracili prawo do należnego im odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, jest sprzeczne z literalnym brzmieniem, obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej przepisów o charakterze ius cogens, które regulowały kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości, a także z przepisami prawa cywilnego, regulującymi kwestie związane z bezwzględną nieważnością czynności prawnych. W dacie wydania decyzji podziałowej kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości i ustaleniem odszkodowania należnego osobom wywłaszczonym były kompleksowo uregulowane w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, a przepisy tej ustawy wskazują wprost, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, zdaniem skarżących, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez organy obu instancji ocena skutków prawnych decyzji podziałowej z 28 października 1992 r., a dokładnie faktu, że strony nie odwołały się od niej, pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 58 § 1 k.c. Przepis ten kategorycznie stwierdza, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mającą na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, że na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Gdyby okolicznościom towarzyszącym wydaniu decyzji z 28 października 1992 r. (stwierdzenie o nieodpłatnym przejęciu działki nr [...] oraz fakt nie odwołania się skarżących od tej decyzji) przypisać znaczenie jakiego dopatrują się w nich organy postępowania administracyjnego, to bez wątpienia czynności te pozostawałyby w sprzeczności z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to zaś skutkowałoby ich nieważnością z mocy art. 58 § 2 k.c. Dalej skarżący zakwestionowali pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. oraz wskazali, że tezy postawionej w tym wyroku nie sposób zastosować w niniejszej sprawie ze względu na odmienny stan faktyczny. W związku z tym nadal aktualne pozostaje orzecznictwo sądów administracyjnych, które co do zasady aprobuje możliwość zrzeczenia się odszkodowania, lecz dopiero w sytuacji, gdy roszczenie to powstanie. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia M. M. z 13 marca 2019 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania przesyłką poleconą na okoliczność, że oświadczenie zawarte w piśmie z 25 października 1992 r. nie zostało złożone przez niego, a także przeprowadzenia dowodu z szeregu dokumentów – oświadczeń i decyzji – na okoliczność ustalenia, że praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczna wysokość, jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była, a może jest nadal, powszechnie stosowana przez Gminę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania, Gmina, wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej oraz nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zgłoszonych w skardze jako nie mających związku z niniejszą sprawą, gdyż dotyczą innych właścicieli nieruchomości, innych nieruchomości i innych postępowań administracyjnych. W uzasadnieniu strona wskazała, że w treści decyzji podziałowej znalazł się zapis, że zgodnie ze stanowiskiem strony drogę przejmuje się nieodpłatnie na własność Gminy. Żaden z małżonków nie odwołał się od tej decyzji, nie wystąpili też z żądaniem wypłacenia odszkodowania przez 25 lat, czym dali wyraz swojej woli zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Ponadto, zdaniem uczestnika postępowania, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny prawnej oświadczenia M.M., że skarżący zawarli z Gminą umowę o zwolnienie z długu, której nie kwestionowali przez następne 25 lat, czym też dali wyraz swej woli. Dodatkowo wskazała, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do sprawy i powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt V CSK 261/17 uznał, że jeśli cywilnoprawne negocjacje mogą być prowadzone przed wydaniem decyzji podziałowej, to tym bardziej mogą toczyć się po jej uprawomocnieniu. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 98 u.g.n. istnieją dwie fazy postępowania: jedna uprzednia to negocjacje miedzy właścicielem a organem o charakterze cywilnoprawnym, a druga, następcza i uwarunkowana negatywnym wynikiem pierwszej części, droga administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania. W konsekwencji, wyrażenie woli nieodpłatnego przekazania własności działki należy uznać za wyczerpanie drogi cywilnej, gdyż wyraża wolę nieodpłatnego przejścia własności drogi na Gminę. W piśmie procesowym z 5 czerwca 2019 r., stanowiącym replikę na pismo procesowe uczestnika postępowania Gminy, skarżący wskazali, że do skargi z 19 marca 2019 r. załączono oświadczenie M. M. z 13 marca 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, że nie uczestniczył on w tworzeniu dokumentu datowanego na dzień 25 października 1992 r. Skoro oświadczenie zawarte w piśmie z 25 października 1992 r. nie zostało złożone przez skarżącego, to nie może ono stanowić dowodu na ustalenie, że między stronami doszło do uzgodnień skutkujących utratą prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]. Gmina w piśmie z 25 czerwca 2019 r. podniosła, że badanie czy oświadczenie skarżącego zostało przez niego złożone, czy tez napisał je ktoś inny nie podlega ocenie sądu administracyjnego, lecz sądów powszechnych. Nie wystarczy, dla zanegowania tego dokumentu, złożenie obecnie oświadczenia przez skarżącego, że nie napisał, ani nie podpisał dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 11 lutego 2019 r., uchylająca w całości decyzję Starosty z 21 maja 2018 r. oraz umarzająca postępowanie w zakresie objętym wnioskiem skarżących z 29 sierpnia 2017 r. o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki nr [...], jest zgodna z prawem. Organ administracji drugiej instancji zasadnie bowiem uznał, że w świetle obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za wskazaną we wniosku nieruchomość i z tego względu prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne należało umorzyć. W niniejszej sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości i ustalaniem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (rozdział 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Jak zaś stanowi art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 - 132 ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania. Następnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma więc zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość. Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzją z 28 października 1992 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej własność E. i M., małżonków M., na działki: od numeru [..] do numeru [..], przy czym działka nr [..] została przeznaczona pod drogę komunalną i z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Jak wynika z punktu 2 tej decyzji – przejście własności działki nr [..] pod drogę komunalną nastąpiło nieodpłatnie. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] w ww. decyzji nastąpiło na żądanie M. M., który w piśmie z 25 października 1992 r. wniósł o taki podział - według projektu podziału opracowanego przez uprawnionego geodetę. W treści tego pisma wnioskodawca oświadczył, że "zgadza się na przekazanie drogi do nowowydzielonych działek na rzecz Gminy nieodpłatnie". Na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina. Zgodnie z tą regulacją tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka alternatywa trybów ustalania odszkodowania obowiązywała także na gruncie przepisów, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z 28 października 1992 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], a która wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Również na gruncie tych przepisów, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06) trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy z 1985 r. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Tym samym, za chybiony uznać należy zarzut skargi kwestionujący taką możliwość co do samej zasady. Jak wskazano powyżej, w treści decyzji podziałowej z 28 października 1992 r., w punkcie 2 wskazano, że działka nr [..] o powierzchni 2687 m2 stanowić będzie drogę komunalną oraz, że jej przejęcie następuje nieodpłatnie. W toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o odszkodowanie Urząd Gminy przedłożył do akt sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem odnalezione dokumenty archiwalne dotyczące podziału działki nr [..], w tym wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu podziału tej działki z 25 października 1992 r. oraz projekt podziału działki nr [..], sporządzony przez geodetę mgr inż. A. S. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda ustalił w pierwszej kolejności spełnienie wszystkich przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. wydzielenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek właściciela, działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę. W tej sytuacji istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje, czy byli właściciele działki nr [...] wydzielonej przy podziale pod drogę, mogą skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy oraz jaki skutek miało zrzeczenie się odszkodowania przez jednego z właścicieli tej nieruchomości, w sytuacji, gdy wchodziła ona w skład majątku wspólnego małżonków. W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyjmuje się, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12; wyrok WSA w Szczecinie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/ Sz 319/13; wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentuje się w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Jednakże, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez Sąd Najwyższy dotychczasowego sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem. Orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza trafnych ogólnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. zastosować w okolicznych niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17. W omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako k.c.), instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7–8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, Lex 510988). Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Przywołane orzecznictwo dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego, przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot. W świetle tego, w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dopuszczając możliwość tego zrzeczenia także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, pod warunkiem wszakże odpowiedniego skonkretyzowania sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Przenosząc powyższe założenia na grunt okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie - w piśmie z 25 października 1992 r. oraz dołączonego do niego projektu podziału geodezyjnego nieruchomości wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału działki nr [...], wydzieloną pod drogę, o sprecyzowanej w tym projekcie powierzchni. W oświadczeniu tym jednoznacznie wskazano działkę, która podlega podziałowi, a z załączonego projektu podziału jednoznacznie wynika, jakie działki (o wskazanej numeracji) powstaną po podziale, a także jaka konkretnie działka (o wskazanym numerze [..]) oraz powierzchni – 2687 m2 powstała w wyniku podziału zostanie przeznaczona pod drogę. Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz podpisem M. M., a także opłacone znaczkami skarbowymi i w jego następstwie organ wydał decyzję podziałową w dniu 28 października 1992 r. odwzorowującą ustalenia, wynikające z projektu podziału i wniosku. W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdził bowiem, że podziałowi podlegała działka o nr [..], z której powstać miała m.in. działka przeznaczona pod drogę o nr [..] o powierzchni 2687 m2. Okoliczności te potwierdziła także treść decyzji podziałowej. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. powierzchnia powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa, na zasadzie art. 508 k.c., akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego. W ocenie sądu, do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło właśnie w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Wskazać bowiem trzeba, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)". W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Odnosząc się z kolei do kwestii oceny zrzeczenia się odszkodowania przez jednego z właścicieli nieruchomości, pozostającej we wspólności małżeńskiej, wskazać należy, że istotne jest tu odniesienie się do odpowiednich regulacji prawa rodzinnego, właśnie z uwagi na objęcie przejętej nieruchomości ustrojem wspólności majątkowej. W ocenie sądu, roszczenie odszkodowawcze stanowi składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Powyższe oznacza, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym, w ocenie sądu, zrzeczenie prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 k.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 k.r.o. w brzmieniu z października 1992 r.). W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącego bez zgody współmałżonki lub też wskazujących na wykroczenie skarżącego poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Zakres zrzeczenia się roszczenia nie był kwestionowany przez skarżącą, która nie tylko nie wniosła odwołania od decyzji podziałowej, ale przez szereg lat nie domagała się wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji, przeciwnie niż wynika to ze skargi, sąd uznał, że oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę komunalną na skutek podziału działki nr [..], dokonane zostało za zgodą drugiego z małżonków, który tej czynności nie kwestionował. Jednocześnie należy zauważyć, że skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Po pierwsze, należy zauważyć, że kwestii cofnięcia oświadczenia woli z 25 października 1992 r. strony nie podnosiły na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, wobec tego procedując w sprawie Starosta nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącego z 13 marca 2019 r., złożonego już po wydaniu rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Ponadto, w ocenie sądu, jak to już wskazano powyżej, uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwości sądu wojewódzkiego nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, gdyż konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zostało zawarte porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji - w całości, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3). W takich okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż w ocenie sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co umożliwiło organowi odwoławczemu ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, stan faktyczny rozpoznawanej przez niego sprawy. Okoliczność, że skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym. W ocenie orzekającego sądu, także uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa i zakazu odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. Stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności teza ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że w świetle orzeczenia Sądu Najwyższego weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępnym w CBOSA). Oznacza to, że uwzględnienie przez Wojewodę omawianego poglądu Sądu Najwyższego, który też podziela orzekający sąd wojewódzki i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zarówno skarżący jaki i Wojewoda wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.