VII SA/Wa 518/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi E L na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1314 - z późniejszymi zmianami, w skrócie u.p.e.a), nałożył na E. L. jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], polegających na opróżnieniu w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] w [...], umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania, wykonaniu doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu zażalenia E. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2018 r. nakładające jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. właściwie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Poza grzywną, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania było zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest łagodniejszym środkiem od wykonania zastępczego, ponieważ powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Wykonanie zastępcze realizowane jest przez podmiot zewnętrzny i zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania o kosztach wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego wykonania nakazanego obowiązku. Wykonanie zastępcze generuje koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Dalej organ wskazał, że egzekwowana decyzja jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponadto nie wstrzymywano procedury egzekucyjnej, wobec tego istniał obowiązek jej wykonania w całości. Stan budynku jest katastrofalny, co uzasadnia decyzję o jego opróżnieniu w całości, jego dalsze użytkowaniu grozi zawaleniem i stąd rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. Aby obowiązek został zrealizowany właściwie i jak najszybciej organ nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia. E. L. pomimo tego, że decyzja PINB dla W. Nr [...] jest ostateczna uchyla się od wykonania obowiązków nią nałożonych. Powyższe zostało potwierdzone w toku oględzin organu powiatowego przeprowadzonych w dniu [...].06.2018 r. oraz w dniu [...].07.2018 r., a także wynikało z materiału zdjęciowego załączonego do protokołów. Z samego zażalenia wynikało również, że obowiązek nie został wykonany w całości. W ocenie organu II instancji, wobec nie wykonania obowiązku przez zobowiązaną, PINB dla W. uprawniony był do zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 119 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. PINB dla W. zasadnie uznał, że kwota grzywny w wymiarze [...] zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie przyczyni się do podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Organ powiatowy słusznie wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanej dolegliwości, aby nieopłacalnym było odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Jest to forma nacisku, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wynikającego z norm prawa materialnego. Nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14, z 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13, z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 106/13., z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2320/15). Grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. T. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zignorowanie wniosków dowodowych w postaci załączonych fotografii, oderwanie treści uzasadnienia od rzeczywistego stanu faktycznego; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez nieuwzględnienie zarzutu w zakresie braków postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2018, co stanowiło przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby skarżąca nie wykonała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2017 roku nr. [...], podczas gdy wykonała doraźne zabezpieczenia uniemożliwiające dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej, umieszczono na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania, 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie fotografii nieruchomości przy ul. S. [...] stanowiących dowód na częściowe wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2017 r., 5. art. 121 § 2 ustawy o egzekucji w administracji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości, tj. 10.000zł, częściowe wykonanie decyzji nie pozwalało na orzeczenie grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., w skrócie "u.p.e.a."), egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, prześle mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 ww. ustawy). Organ egzekucyjny doręczył skarżącej upomnienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. (w dniu [...] lutego 2018r.), a następnie skutecznie doręczył Tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] marca 2018r. (w dniu[...] marca 2018r.) W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2018r. i w dniu [...] lipca 2018r. przez upoważnionych pracowników PINB dla W. (protokoły Nr [...] oraz Nr [...]) stwierdzono, że budynek przy ul. S. [...] w W. nie został opróżniony, nie zostały też umieszczone zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa, nie ograniczono w sposób trwały dostępu do strefy zagrożonej. Celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nie zostaną wykonane dobrowolnie. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Jest więc środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że w tym przypadku zastosowano mniej dolegliwy środek, a zarazem skłaniający zobowiązaną do wykonania obowiązku. Wykonanie zastępcze jest środkiem, który generuje znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na podstawie art. 126 u.p.e.a. Spełnienie obowiązku powoduje bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, co skutkuje jej umorzeniem na podstawie art. 125 u.p.e.a. W odniesieniu do wysokości grzywny Sąd wskazał, że ustalona została w kwocie prawidłowej - nieprzekraczającej maksymalnej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Skarżąca nie spełniła podstawowego obowiązku, jaki nałożył na nią organ nadzoru budowlanego - całkowitego opróżnienia budynku. Samo wyznaczenie plastikową taśmą obszaru niedostępnego dla osób trzecich, wątpliwe w zakresie skuteczności, jest nade wszystko czynnością dodatkową, służąca ewentualnemu poinformowaniu wchodzących na teren posesji o zagrożeniu bezpieczeństwa, nie stanowi o wykonaniu obowiązku głównego. Kwota nałożonej grzywny jest odpowiednia. Aby, odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku, musi być taka aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 570/18 LEX nr 2697387). W ocenie Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do treści (konstrukcji) samego postanowienia, nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku, gdyż postanowienie spełnia wymogi stawiane przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 122 § 2 ww. ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Przedmiotowe postanowienie zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zatem organ I instancji wskazał oba te terminy. Fakt, iż wskazano je w uzasadnieniu postanowienia nie można ocenić jako wadliwość tego aktu skutkująca koniecznością jego uchylenia. Postanowienie wraz z uzasadnieniem traktowane jako całość, zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.