I OSK 200/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/19 w sprawie ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił sprzeciw J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,4008 ha. Na mocy tej decyzji uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz J. i T. S. odszkodowania w wysokości 361 410 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że biegły M. W., dokonując oceny przedmiotowej działki w operacie z [...] stycznia 2017 r., nieruchomości o podobnym przeznaczeniu poszukiwał jedynie na terenie powiatu leszczyńskiego, zaniechał zaś zbadania rynku regionalnego. Ponadto nie opisał nieruchomości porównawczych, zamieścił jedynie ich fotografie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli J. S. i T. S., zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie - w razie, gdyby Sąd uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - uchylenie orzeczenia w całości i uwzględnienie sprzeciwu. Ponadto zwrócono się o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia przez WSA w Warszawie od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych, oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez WSA w Warszawie pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M. W. w sprawach dotyczących skarżących, analogicznych do operatu tego rzeczoznawcy z dnia [...] stycznia 2017 r., dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę prawidłowości motywów, na których oparto rozstrzygnięcie, ramach kontroli kasacyjnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2.1. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. ("EKPC"), które to przepisy Konstytucji RP i EKPC (jednostki redakcyjne) w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni normy oraz nie dokonał oceny hierarchicznej zgodności; 2.2. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; 2.3. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez WSA w Warszawie oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 2.4. art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna J. S. i T. S. okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji sprostał powyższym wymogom i prawidłowo ocenił decyzję kasatoryjną Ministra Inwestycji i Rozwoju. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474 ze zm.) dalej zwanej "specustawą drogową". Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej zwane "rozporządzeniem". Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości. Wskazać wypada, że w sprawie bezsporne jest, że przejęta nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod drogę ekspresową [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17). Powyższe stanowisko, jak wskazano powyżej, znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś częściowo przeciwny pogląd pojawiający się w orzecznictwie tego Sądu, na który powołuje się strona skarżąca nie został podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Nie można również uznać za skuteczną argumentacji o odstąpieniu przez Sąd pierwszej instancji od innej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd ten nie był nią prawnie związany. Dodać jedynie można, że wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 986/16, na który obszernie powołuje się autor skargi kasacyjnej, został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Na jego mocy uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu oceny, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie odnoszono się w nim w ogóle do kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości. Akcentowano jedynie konieczność wzięcia pod uwagę tego, czy transakcje nieruchomościami przyjętymi do porównań za podstawę wyceny były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej stosowne postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. Zarzutów w tym przedmiocie skarga kasacyjna nie zawierała. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że rzeczoznawca M. W. nie mógł w sposób dowolny przyjąć, że rozszerzenie próby badawczej na rynek regionalny jest w niniejszej sprawie "niecelowe" i zaniechać zbadania obrotu nieruchomościami drogowymi na tym rynku. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia założeniu, operat słusznie zakwestionował zarówno Minister, jak i Sąd pierwszej instancji. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował. Trzeba też w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że pozytywna opinia wyrażona przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie odnośnie operatów autorstwa M. W. wykonanych w innych sprawach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta została wydana w konkretnej sprawie, dotyczyła konkretnych operatów. Nie jest w żaden sposób wiążąca dla organów lub sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 64e, art. 141 § 4, art. 151a § 2 p.p.s.a., art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a., art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, § 36 ust. 4 rozporządzenia, jak również art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.