I OSK 91/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. i C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 520/19 w sprawie ze skargi H. C. i C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017r. znak [...] w części w jakiej uchyla decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] w punkcie 1 i odmawia zwrotu nieruchomości położonej przy ulicy P. w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1330 ha, 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz H. C. i C. K. kwotę 1137( tysiąc sto trzydzieści siedem ) złotychtytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. C. i C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] kwietnia 1985 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położona w L. przy ul. Z. o pow. 13.741 m2 z całości 4 ha 12 a 24 m2, oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], stanowiąca własność F. i K. małż. K. Część nieruchomości zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu ogólno-realizacyjnego z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] była niezbędna pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Nie uwzględniono wniosku właścicieli odnośnie wywłaszczenia całej nieruchomości, ponieważ grunty znajdujące się poza granicami lokalizacji mogły nadal pozostawać w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej bez zmiany charakteru ich użytkowania. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego L.- z dnia [...] września 1987 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości rolnej o pow. 1,5628 ha z całości 2,7244 ha, położona w L. przy ul. Z. [...], oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność F. i K. K. Jak wynika z ww. decyzji, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1986 r. przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla J.. Aktualnie działka nr [...] o pow. 0,0325 ha jest częścią dawnej działki nr [...] o pow. 0,2112 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1200 ha jest częścią dawnej działki nr [...] o pow. 0,2183 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1330 ha jest częścią dawnej działki nr [...] o pow. 0,7661 ha, aktualna działka nr [...] o pow. 0,1675 ha oraz aktualna działka nr [...] o pow. 0,2834 ha są częścią działki dawnej nr [...] o pow. 1,5628 ha. W dniu 2 września 2008 r. z wniosków C. K., W. K. i H. C. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa wskazanymi powyżej orzeczeniami z [...] kwietnia 1985 r. oraz [...] września 1987 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia 23 marca 2011 r. spadek po W. K. na nabyła siostra H. C. Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o: 1. zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w L., przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [....] o pow. 0,1200 ha oraz przy ul. P. w L., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1330 ha, 2. zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. A., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0909 ha, 3. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1675 ha i położonej w L. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1925 ha, 4. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. Z. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0325 ha, 5. zwrocie prawa własności opisanej w punkcie 1 i 2 nieruchomości gruntowej następuje na rzecz n/w w niżej określonych udziałach: - C. K. w udziale 1/3, - H. C. w udziale 2/3 części za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości łącznie 33 138 zł na rzecz Gminy Miejskiej L., 6. zobowiązaniu: - C. K. do zapłaty kwoty 11 046 zł, - H. C. do zapłaty kwoty 22 092, na rzecz Gminy Miejskiej L., jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Prezydent Miasta L.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 916/14 oddalił skargę Miasta L. na powyższą decyzję Wojewody [...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 610/15 uchylił powyższy wyrok i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W motywach wyroku NSA wskazał, iż organ powinien ustalić, co jest przedmiotem odwołania, czy tylko żądanie zwrotu działki nr [...], czy także wszystkich pozostałych działek, których postępowanie dotyczy. Poza tym wskazał, iż organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające na jednoznaczne ustalenie, jakie jest przeznaczenie znajdującej się na działce nr [...] infrastruktury. Jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, konsekwencją takich ustaleń powinno być orzeczenie o odmowie zwrotu działki. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej punktu 1, 5 i 6, - w zakresie punktu 1 orzekł o zwrocie prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w L., przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1200 ha oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. P. w L.; oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1330 ha, - w zakresie punktu 5 orzekł o zwrocie prawa własności wyżej opisanych nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,1200 ha i [...] o pow. 0,0909 ha na rzecz n/w w niżej określonych udziałach: - C. K. w udziale 1/3, - H. C. w udziale 2/3 części za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości łącznie 32 303,06 zł na rzecz Gminy Miejskiej L., - w zakresie punktu 6 orzekł o zobowiązaniu: C. K. do zapłaty kwoty 10 767,69 zł, H. C. do zapłaty kwoty 21 535,37 zł, na rzecz Gminy Miejskiej L. jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, - w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda odwołał się do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", wskazując, że podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. Następnie, przytaczając treść art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazał, że z ustaleń Starosty P. wynika, iż część nabytej nieruchomości znajdowała się w granicach lokalizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "O.". Pismem z dnia 26 maja 2009 r., Wydział Planowania Przestrzennego i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta L. poinformował, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych załączników graficznych do decyzji o ustaleniu lokalizacji nr [...] Wiceprezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1986 r. oraz, że dokumenty te nie figurują również w wykazie materiałów Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L.. Kierując się wytycznymi Sądu, wystąpiono do Prezydenta Miasta L. o wskazanie czy przedmiotem odwołania jest jedynie kwestia zwrotu działki nr [...], czy też wszystkich pozostałych działek, których postępowanie dotyczy, za wyjątkiem działek, w stosunku do których wnioskodawcy cofnęli swój wniosek o zwrot. W odpowiedzi Prezydent stwierdził, że odwołanie dotyczyło wszystkich działek. Organ II instancji wystąpił również do Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." o wyjaśnienie przeznaczenia znajdującej się na działce nr [...] infrastruktury. W odpowiedzi z dnia 19 października 2016 r. wskazano, że infrastruktura techniczna podziemna wybudowana na działce nr [...], tj. kanał deszczowy Ø300, gazociąg podziemny Ø250 i kablowa linia energetyczna wysokiego napięcia zostały wybudowane w okresie budowy osiedla dla zasilania w media osiedla mieszkaniowego O. i stanowią na dzień dzisiejszy część infrastruktury osiedla niezbędną do jego funkcjonowania. Oceniając w tym zakresie materiał dowodowy organ II instancji sięgnął również do wyników postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W piśmie z dnia 6 października 2009 r. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta L. wskazał, że zlokalizowany na działce nr [...] kanał deszczowy D=0,30 m wybudowany został w latach 1985-1986. Z kolei w oparciu o pismo [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 23 marca 2010 r. ustalono, że znajdujący się na przedmiotowej działce gazociąg stalowy niskiego ciśnienia Dn 250 został zrealizowany na podstawie Projektu Technicznego opracowanego na zlecenie RSM B. Projekt ten został uzgodniony dnia 22 kwietnia 1987 r., tegoż roku została również rozpoczęta budowa gazociągu. Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii realizacji celu wywłaszczenia na działce numer [...] organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z przywołanego materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że opisana infrastruktura służy mieszkańcom osiedla. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym budowa osiedla to nie tylko budynki, ale również infrastruktura. Na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez budowę infrastruktury służącej mieszkańcom osiedla. Również terminy jej realizacji powodują, że nieruchomości nie można zakwalifikować jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Stąd, w ocenie organu II instancji, należało orzec o odmowie zwrotu działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły H. C. oraz C. K. wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części, tj. w części, w jakiej uchyla decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. co do punktu 1 i orzeka o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. P. w L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 596/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę, nie dopartując się podstaw do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 645/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że wbrew regulacji wynikającej z art. 185 § 2 P.p.s.a. Sędzia WSA Barbara Rymaszewska brała udział w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy dwukrotnie – zarówno w składzie orzekającym wyrokiem II SA/Łd 916/14, jak i tym orzekającym wyrokiem II SA/Łd 596/17 Oznacza to spełnienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 153 P.p.s.a., kontrola zaskarżonej decyzji przede wszystkim powinna się sprowadzać do oceny, czy Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, zrealizował wskazania wyrażone w ramach oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 610/15. W wyroku tym NSA wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób należyty, czy Prezydent Miasta L. kwestionował jedynie zwrot działki nr [...], czy także wszystkich pozostałych działek, których postępowanie dotyczyło oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, jakie było przeznaczenie znajdującej się na działce nr [...] infrastruktury. W tym kontekście Sąd I instancji przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. stwierdzając, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazał przy tym, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej. W każdym jednak wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zadaniem organu odwoławczego było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, jakie jest przeznaczenie znajdującej się na spornej działce infrastruktury, tj. czy stanowi ona element realizacji celu wywłaszczenia. WSA podał, że realizując wytyczne NSA zawarte w powołanym wyżej wyroku, Wojewoda [...] wystąpił do Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B." o wyjaśnienie przeznaczenia przedmiotowej infrastruktury. W odpowiedzi z dnia 19 października 2016 r. Spółdzielnia wskazała, że infrastruktura techniczna podziemna wybudowana na działce nr [...], tj. kanał deszczowy Ø300, gazociąg podziemny Ø 250 i kablowa linia energetyczna wysokiego napięcia zostały wybudowane w okresie budowy osiedla dla zasilania w media osiedla mieszkaniowego O. i stanowią na dzień dzisiejszy część infrastruktury osiedla niezbędną do jego funkcjonowania. Jednocześnie w rozważanym zakresie organ II instancji sięgnął także do wyników postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Ustalono, że w piśmie z dnia 6 października 2009 r. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta L. wskazał, że zlokalizowany na działce nr [...] kanał deszczowy D=0,30 m wybudowany został w latach 1985-1986. Natomiast w oparciu o pismo [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 23 marca 2010 r. ustalono, że znajdujący się na przedmiotowej działce gazociąg stalowy niskiego ciśnienia Dn 250 został zrealizowany na podstawie Projektu Technicznego opracowanego na zlecenie RSM B. Projekt ten został uzgodniony dnia 22 kwietnia 1987 r., tegoż roku została również rozpoczęta budowa gazociągu. W ocenie Sądu I instancji, na tej podstawie Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że wskazane elementy stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i są niezbędne do jego funkcjonowania. Powyższej argumentacji nie sposób zakwestionować zważywszy przede wszystkim na niezbędność wymienionych wyżej sieci nie tylko dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, ale w ogóle dla samej realizacji zadania inwestycyjnego budowy całego osiedla mieszkaniowego. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne – linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 610/15, prawidłowo ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją zaś tego ustalenia jest odmowa zwrotu działki nr [...] z uwagi na brak przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły H. C. i C. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia co do meritum, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. P. w L. stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], pomimo że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia i jest dla tego celu zbędna, a zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające jej zwrot; 2) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że: a. umieszczenie pod powierzchnią i na powierzchni działek urządzeń infrastruktury technicznej koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli; b. czynności faktyczne dokonane przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu mogą stanowić cel wywłaszczenia; c. realizacja celu wywłaszczenia uzasadniająca odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest możliwa także po upływie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n.; 3) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że nieruchomość może zostać zwrócona skarżącym kasacyjnie w części, bowiem kanał deszczowy i gazociąg znajdują się w linii działki sąsiadującej z drogą, zaś pozostała część działki nadaje się do zwrotu, a kablowa linia energetyczna została wybudowana po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia, co również umożliwia zwrot co najmniej części nieruchomości; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda [...] dokonał nieprawidłowych ustaleń fatycznych błędnie oceniając, że infrastruktura wybudowana na nieruchomości, tj. kanał deszczowy 0300 (data budowy 1985-1986); gazociąg podziemny 0250 (data rozpoczęcia budowy 1987) oraz kablowa linii energetyczna wysokiego napięcia (brak ustaleń w zakresie daty budowy), powstały w celu zapewnienia funkcjonowania osiedla mieszkaniowego i tym samym realizowały cel decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że; - kanał deszczowy 0300 został wybudowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, - organ administracji nie ustalił kiedy dokładnie rozpoczęto i zakończono budowę gazociągu podziemnego 0250 oraz kablowej linii energetycznej wysokiego napięcia; - napowietrzna linia energetyczna została wybudowana na długo po upływie 10 lat od daty, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, a nadto powstanie tej linii nie służyło celom określonym w tej decyzji, a było związane wyłącznie z funkcjonowaniem nielegalnego parkingu. 2) art. 151 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że - wbrew ocenie Sądu I instancji - w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. wydanym w sprawie I OSK 610/15 Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny prawnej w ten sposób, że ustalił, iż infrastruktura wybudowana na nieruchomości realizuje cel decyzji wywłaszczeniowej, a wyłącznie wskazał na konieczność ustalenia, jakie było przeznaczenie tej infrastruktury, co jednak w toku ponownego rozpoznawania sprawy zostało dokonane z naruszeniem przepisów K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa - z prawidłowym oznaczeniem jednostek redakcyjnych stosowanych w danym akcie normatywnym - oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna która nie odpowiada tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, z zastrzeżeniem art. 175 § 2 i § 3 P.p.s.a. Ustawodawca wymaga od autora skargi kasacyjnej, aby środek zaskarżenia oparty został na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego oraz materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Część ze wskazanych w kasacji zarzutów okazała się uzasadniona. Zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, wbrew stanowisku Sądu I instancji , że doszło do naruszenia reguł zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustalenia faktyczne poczynione w ramach postępowania administracyjnego okazały się niepełne, dokonano je w odniesieniu do części zgromadzonego w sprawie materiału, pominięto istotne dla wyniku sprawy okoliczności wymagające wyjaśnienia. Zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględnić należało ocenę i wytyczne zawarte w wyroku NSA, wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 610/15. W ich świetle koniecznym było wyjaśnienie, jakie jest przeznaczenie znajdującej się na działce infrastruktury technicznej, w szczególności zaś czy stanowi ona element realizacji celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. W poprzednim wyroku wskazano również, że pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny skutkować odmową zwrotu działki z uwagi na brak przesłanek ustawowych do zwrotu działki. Wojewoda [...], ponownie prowadząc postępowanie uzyskał informacje od Zarządu Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", że na działce nr [...] wybudowano kanał deszczowy, gazociąg podziemny i kablową linię energetyczną wysokiego napięcia. Z pisma wynika, że infrastruktura techniczna została zrealizowana w okresie budowy osiedla mieszkaniowego O. dla jego zasilania w media, jest niezbędna dla jego funkcjonowania. Do pisma dołączono kopie fragmentu mapy sytuacyjno- wysokościowej spornej działki. Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że uzupełnienie dokumentów we wskazanym zakresie nie pozwala na poczynienie wszystkich niezbędnych ustaleń celem przyjęcia, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej pozostawało w rzeczywistym związku z osiedlem mieszkaniowym, a przez to że ich wzniesienie stoi na przeszkodzie zadośćuczynieniu żądaniu zwrotu działki bądź jego części. W piśmie Spółdzielni zaznaczono, że infrastruktura techniczna aktualnie jest niezbędna do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Treść powyższego dokumentu to za mało jednak, by przyjąć, że infrastruktura podziemna związana była z celem wywłaszczenia - budową osiedla mieszkaniowego. W trakcie postępowania administracyjnego nie poczyniono chociażby starań o uzyskanie dokumentacji, w tym budowlanej, z której wynikałaby data wzniesienia obiektów infrastruktury, oraz to czy były one częścią większej całości wzniesionej dla potrzeb osiedla mieszkaniowego O. Tak organy, jak i Sąd nie podjęły rozważań co do ewentualnych planów Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej - budowy m.in. na spornej działce parkingu strzeżonego. Wskazywałaby na to treść decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1996 r. oraz pismo Spółdzielni z dnia 20 września 1996 r. wraz z załącznikiem w postaci mapy. W decyzji ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. na spornej działce, poprzez budowę parkingów, ogrodzenia, stróżówek i przyłączy elektrycznych. Okoliczność ta winna być rozważona w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie mógł skutkować podważeniem kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, że czynności faktyczne dokonane przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu mogą stanowić o realizacji celu wywłaszczenia, że realizacja celu wywłaszczenia uzasadniająca odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest możliwa także po upływie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Koniecznym jest również wskazanie, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W niniejszej sprawie sformułowanie zarzutu nie odpowiada tym wymogom. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie wobec odmowy przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające zwrot działki wskazać należało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym infrastruktura techniczna (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OSK 581/08, Lex nr 555628; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, Lex nr 383797). Zagospodarowanie działki będzie funkcjonalnie związane z osiedlem mieszkaniowym, gdy jego urządzenie uwzględniało potrzeby tego osiedla oraz służyło zaspokojeniu potrzeb jego mieszkańców. W niniejszej sprawie stwierdzony brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności czyni przedwczesnym przyjęcie, że nieruchomości nie można było uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji, że nie istniały przesłanki do zwrotu spornej działki, o czym stanowią regulacje zawarte w powyższych przepisach. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 u.g.n. we wskazanej postaci okazał się więc niezasadny. W niniejszej sprawie mieć należy na względzie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że wzniesienie podziemnej infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednak tylko wówczas gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ogóle, a powstała tylko sama infrastruktura mająca służyć inwestycji objętej wywłaszczeniem. Przy ocenie zbędności nieruchomości wywłaszczonej należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art.137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem w uzasadnieniu wyroku: "Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia." Skoro zatem w niniejszej sprawie żądanie o zwrot zostało złożone po 22 września 2004r. to kwestia terminu podjęcia prac na wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia pod warunkiem jednak, że cel ten w chwili złożenia wniosku o zwrot został osiągnięty (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1130/16, wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305). Podzielenie tego poglądu pozwala przyjąć także, że realizacja celu jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwia zwrot nieruchomości. Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. mają gwarantować podmiotowi, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, czas na realizację celu wywłaszczenia. W sytuacji zaś gdy doszło do spełnienia celu wywłaszczenia jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego to fakt ten nie może mieć znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie będzie wówczas zachodziła konieczność badania, czy nastąpiło urzeczywistnienie celu wywłaszczenia w terminach wynikających z tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie zupełnie pominięto rozważania, czy umiejscowienie infrastruktury na spornej działce umożliwia choćby częściowy zwrot działki w rozumieniu art. 137 ust.2 u.g.n., nieobjęty zainwestowaniem. W aktualnym stanie sprawy ocena konieczności stosowania tej normy jawi się więc jako przedwczesna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny z opisanych powyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił również zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy mieć na względzie poczynione wcześniej rozważania, w tym co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a.