II SA/Sz 529/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr. Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne oraz odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie m.in. art. 104, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4, art.5, art.6 ust.1, art. 8 pkt 6, art. 14, art. 20 ust.3, art.23, art. 24, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 - dalej jako "u.ś.r."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., w sprawie wniosku z dnia 10 sierpnia 2018 r. – uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] r. przyznającą K. K. świadczenie rodzinne na córki A. J. i K. J. i odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na ww. dzieci oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na A. J.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznano wnioskodawczyni świadczenie rodzinne na obie jej córki na okres świadczeniowy 2018/2019. W dniu 7 stycznia 2019 r. organ powziął informację, iż ojciec dzieci w 2017 r. otrzymywał diety z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju w łącznej wysokości [...] zł. W związku z powyższym ustalił, że dochód z tytułu diet w przeliczeniu na liczbę miesięcy wyniósł [...] zł miesięcznie ([...] zł : 12 miesięcy = [...] zł). Po uwzględnieniu powyższych dochodów dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł (przeciętny miesięczny dochód partnera strony) + [...] zł (miesięczny dochód z tytułu dochodów nieopodatkowanych) + [...] zł (miesięczny dochód z tytułu diet) = [...] zł : 4 osoby w rodzinie. Z uwagi na to, że kwota ta jest przekracza określoną w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia, a nadto nie znajdował zastosowanie art. 5 ust. 3a u.ś.r., gdyż kwota, o którą przekroczono dochód rodziny ([...] zł) jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami (tj. [...] zł), zatem należało uchylić decyzję w całości decyzję nr [...] oraz odmówić przyznania świadczeń rodzinnych. K. K. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieprawidłowej (rozszerzającej) wykładni pojęcia dochodu poprzez uznanie, że diety uzyskane przez R. J. stanowią dochód w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem odwołującej się, sam charakter diety wskazuje na fakt, że nie należy traktować jej jako źródła dochodu. Jest to bowiem świadczenie przyznane na konkretny cel (pokrycie kosztów wyżywienia pracownika) i ma ono ściśle osobisty charakter, co warunkuje fakt, iż w żaden sposób nie może zostać uznane za zwiększające dochód całego gospodarstwa domowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096- dalej jako "k.p.a.") oraz art. 3, art. 5 ust. 1,3 i art. 32 ust. 1 u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji na wniosek z dnia 10 sierpnia 2018 r. decyzją nr [...] przyznał K. K. świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci, na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020. W dniu 7 stycznia 2019 r. MOPR powziął informację, iż partner strony- ojciec dzieci w 2017 r. otrzymał diety z tytułu podróży służbowej za granicę kraju w łącznej wysokości [...] zł, o czym organ w dniu wydawania decyzji nie miał informacji. W związku z powyższym organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Organ I instancji uwzględniając dochód uzyskany z tytułu ww. diet ustalił, iż miesięczny dochód czteroosobowej rodziny odwołującej się, w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, tj. kwotę 674 zł. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób właściwy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zweryfikował dochód rodziny odwołującej, mający wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, uwzględniając dochody z tytułu diety uzyskane przez partnera strony w 2017 r. Przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych muszą być bowiem brane pod uwagę rzeczywiste dochody rodziny, uzyskiwane ze wszystkich źródeł, także przychody nieopodatkowane, jak np. diety, w tym diety na pokrycie kosztów związanych z podróżami służbowymi poza granice kraju. Organ prawidłowo też uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3a u.ś.r. Na powyższą decyzję K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając w niej: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dochodem rodziny jest także dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju, w sytuacji, gdy należność ta stanowi wyłącznie rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi przez niego zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej, związanymi m.in. z noclegiem i wyżywieniem; 2. naruszenie przepisu postępowania, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia na córki w sytuacji, gdy nie zachodziła żadna z ustawowych przesłanek, umożliwiających uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmiennej w swej treści od decyzji z dnia [...] nr [...], odmawiającej zaliczenia diety z tytułu podróży służbowej do dochodu rodziny, co spowodowało naruszenie zasad praworządności, działania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, nieodstępowania bez ważnej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym, jak również zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść obywatela. Zdaniem skarżącej, diety z tytułu podróży służbowych wykonywanych przez pracownika poza granicami kraju nie mogą być kwalifikowane jako dochód. Stanowią one bowiem świadczenie o szczególnym charakterze, które zapobiega powstaniu w rodzinnym budżecie ubytku, ale jednocześnie nie prowadzi do jego zwiększenia. Dieta wszakże ma na celu zrekompensowanie pracownikowi zwiększonych kosztów poniesionych przez niego w związku z wyjazdem zagranicznym na wyżywienie czy nocleg, co wynika z art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców. Za tym, że dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. opowiedział się m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 19/15, WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 728/08 i z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 148/11. Sąd ten wskazał w nich, że art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innej sprawie, dotyczącej takiego samego stanu faktycznego i prawnego, prowadzonej pod numerem [...], przyjęło takie rozumienie diety, jakie wynika z przywołanego orzecznictwa i w żaden sposób zaś nie wyjaśniło, czym spowodowana jest zmiana w jego poglądach dotyczących spornej kwestii. Ponadto według skarżącej, jeżeli w ocenie organu pojęcie diety jako składnika dochodu budziło wątpliwości interpretacyjne, a sprawa dotyczy odebrania jej prawa, to zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a., wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Decyzją, którą skarżąca uczyniła przedmiotem skargi organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uchylającą, w wyniku wznowienia postępowania, decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na wymienione w decyzji dzieci i orzekającą o odmowie przyznania tych świadczeń. Powodem wydania rozstrzygnięcia było ustalenie, że do dochodu poprzednio ustalonego przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na córki oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 należało doliczyć diety z tytułu podróży służbowych członka rodziny skarżącej, wskutek czego dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wymienionego świadczenia. Dowodem, który miał wpływ na nowe ustalenia w przedmiocie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej a następnie na wydane rozstrzygnięcie było zaświadczenie od pracodawcy partnera skarżącej z dnia 3 stycznia 2019 r., znajdujące się w aktach administracyjnych, według którego w roku 2017 wypłacono wyżej wymienionemu diety w łącznej kwocie [...]zł. Okoliczności te stanowiły podstawę do wznowienia postepowania w sprawie świadczeń rodzinnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z akt wynika, iż w dniu składania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych skarżąca nie poinformowała organu o dochodach nieopodatkowanych z tytułu diet otrzymywanych w rodzinie w roku 2017, stąd też okoliczność ta, istotna dla sprawy, istniejąca w dniu wydania decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, nie była znana organowi w dniu jej wydawania, a zatem wystąpiła przesłanka wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej prawo, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji obliczył w decyzji z dnia [...]e dochód na członka rodziny w roku 2017, w wyniku uwzględnienia kwoty diet, przekroczył kwotę kryterium dochodowego określoną w art. 5 ust. 1 u.ś.r., tj. kwotę [...]zł na osobę w rodzinie. Skutkiem tego wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie była uprawniona do uzyskania świadczeń rodzinnych na córki na okres 2018/2019. W ocenie sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, według którego należność z tytułu uzyskanych diet związanych z podróżą służbową pracownika poza granice kraju podlega wliczeniu do dochodu rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 1c tiret 10 u.ś.r. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku tej ostatniej kategorii dochodów ustawodawca określił rodzaje dochodów wchodzące w jej zakres wymieniając w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r. należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666, 2138 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 60 i 962). Sąd podziela taką wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 u.ś.r. według której, diety wypłacone kierowcy transportu zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r., jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju o określonej wysokości, którą wyznacza równowartość diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie przepisów Kodeksu pracy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, podkreślenia wymaga, iż aktualnie kwestia wpływu diet na wysokość dochodu rodziny nie budzi już wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2410/15,z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1530/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 139/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 812/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku o sygn. akt I OSK 2410/15 NSA wskazał m.in., że " (...) Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zaprezentowaną w orzecznictwie argumentację, wedle której, w ramach założeń ustawy zostało przyjęte, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego powodu, przy ustalaniu znaczenia pojęć dochodu i należności ze stosunku pracy, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, niezasadne jest odwoływanie się wprost do analogicznych pojęć na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym w kontekście zwolnień przedmiotowych. Natomiast, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Skoro ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane, to bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, że należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. W orzecznictwie słusznie też zauważono, że przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych. Dochód, o jakim mowa w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, służy bowiem nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publiczną. Inaczej jest w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji nie chodzi o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną, lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy, w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 956/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych)". Mając na uwadze powyższe, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił zaprezentowane wyżej stanowisko orzecznictwa w kwestii uznania diet wypłaconych wspólnie gospodarującemu partnerowi za składnik dochodów rodziny skarżącej, skoro uzyskano je w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy, jako kierowca poza granicami kraju. Prawidłowo zatem organ I instancji stwierdzając istnienie przyczyny wznowieniowej w sprawie skarżącej, wznowił postępowanie z jej wniosku i przeprowadził drugi etap postępowania rozpoznawczego, finalnie wydając nową decyzję, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium, pomimo niefortunnego powołania się w decyzji na treść 32 ust. 1 u.ś.r. słusznie podzieliło ocenę Prezydenta Miasta K., że w sprawie wystąpiła przyczyna wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i zaaprobowało nowe rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy o odmowie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych na córki ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. Wyjaśnić trzeba, że wobec powyższego, niezależnie od świadomości skarżącej co do obowiązku podania w momencie składania wniosku, otrzymanych diet, organ po uzyskaniu wiedzy o rzeczywistych dochodach rodziny, wcześniej nieujawnionych, zobligowany był ponownie, w postępowaniu wszczętym w trybie nadzwyczajnym, zweryfikować dochód rodziny skarżącej za rok 2017 o wysokość uzyskanych diet. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona nie spełniała w dacie wniosku kryterium dochodowego warunkującego przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego, ani warunku z art. 5 ust. 3a u.ś.r., a zatem należało uchylić wcześniejszą decyzję uwzględniającą wniosek i odmówić jej prawa do świadczeń. W ocenie sądu, organy obu instancji procedowały zgodnie z zasadą praworządności i prawidłowo zinterpretowały przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Nie zachodziła przy tym potrzeba rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 3 ust. 1 u.ś.r. na korzyść strony, gdyż - jak już wyżej wskazano - w świetle aktualnego orzecznictwa nie budzi wątpliwości zasadność zaliczenia do dochodu rodziny diet wypłaconych kierowcom z tytułu zagranicznych podróży poza granicami kraju. Odnosząc się z kolei do argumentu jakoby Kolegium odstąpiło od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym to podkreślenia wymaga, że aczkolwiek strona na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała decyzję Kolegium z dnia [...] nr [...], tym niemniej decyzji tej nie załączyła do skargi. Dlatego też sąd nie mógł zweryfikować, czy rzeczywiście w ww. decyzji przyjęto, iż przedmiotowe diety nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 3 u.ś.r., a nadto czy decyzja ta zapadła w takim samym stanie prawnym jak i faktycznym co decyzja poddana kontroli sądu. Niezależnie od powyższego zaakcentować jednak trzeba, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory, to nie oznacza to konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 942/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z podanych powyżej przyczyn, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 u.ś.r., jak i powołanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził takich uchybień, które skutkować miałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.