II SA/Gl 688/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak , , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 27 września 2018 r. nr XLVI/268/2018 w przedmiocie wysokości opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu oddala skargę. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę Rady Powiatu Mikołowskiego z dnia 27 września 2018 roku, nr XLVI/268/2018, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2018 roku, poz. 5935) zmienioną uchwałą z dnia 8 listopada 2018 roku, nr XLVIII/277/2018 w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/268/2018 [...] (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2018r., poz. 7042), w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, to jest: a) w zakresie § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 - art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2018 poz. 1990 j.t. zw. dal. p.r.d.) poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów, a także kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, w wysokości powyższej od realnie ponoszonych kosztów wskazanych usług, co w konsekwencji może prowadzić do uzyskiwania przez jednostkę samorządu terytorialnego bezpodstawnych dochodów, b) w zakresie § 5 uchwały - art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 i § 44 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na zamieszczeniu w tym przepisie dwóch sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów, to jest "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", które to ogłoszenie miało miejsce w dniu 1 października 2018r., z równoczesnym zastrzeżeniem, że uchwała wchodzi w życie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019r.". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca w tym przepisie określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu. Są to; konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu W celu ustalenia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, organ zaprosił wykonawców do składania ofert, natomiast chęć świadczenia usług w koniecznym zakresie zgłosił tylko jeden podmiot. Stawka ustalonych w uchwale opłat jest bardzo zbliżona do cen, jakie ostatecznie zaproponował usługodawca. Nie było intencją ustawodawcy, aby powiat był zmuszony do wykorzystywania dodatkowych środków na finansowanie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów lub do wybierania zawsze najtańszego wykonawcy, który przecież niekoniecznie gwarantuje najwyższy poziom usług, co także ma znaczenie. Ponadto nie można pominąć procesu uchwałodawczego, który trudno jest skorelować w czasie z procedurą wyłaniania ostatecznego wykonawcy. Na dowód powyższego organ przedstawił: 1) uzasadnienie do projektu uchwały z dnia 27 września 2018 r.; 2) analizę należności oraz wpływających dochodów za rok 2017 i I półrocze 2018 r.; 3) umowę z wybranym wykonawcą wraz z aneksem z 20 grudnia 2018 r. Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem zasad techniki prawodawczej organ wskazał, że skarżąca nieprawidłowo przedstawia wynikającą z tekstu uchwały intencję uchwałodawcy jako intencję, aby akt ten wszedł w życie w dwóch sprzecznych ze sobą terminach. Jednakże, Rada Miejska prawidłowo ustaliła moment wejścia aktu w życie sformułowaniem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Natomiast z uzupełniającego postanowienia Rady Powiatu wskazującego, że moc obowiązującą uchwała otrzymuje z dniem 1 stycznia 2019 r. wyraźnie wynika tylko jedno, tj. że w przypadku gdyby termin 14 dniowy od dnia ogłoszenia (nad którym organ nie ma żadnej kontroli) upłynął wcześniej niż wskazana data 1 stycznia 2019 r., stosowanie aktu odracza się do dnia 1 stycznia 2019 r. (jak też w niniejszej sprawie się stało). Jest to konstrukcja często używana w procedurach uchwałodawczych i nie prowadzi do retroakcji ani problemów z odkodowaniem daty wejścia w życie danego aktu. WSA w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania. Przyjęta koncepcja jest pochodną przepisów ustaw samorządowych dotyczących nadzoru nad stanowieniem przez nich prawa. Przewidują one bowiem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organ samorządowy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. w tym zakresie wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 332/16, WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. IV SA/Po 725/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15). Wskazuje się wreszcie, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro art. 147 § 1 umocowuje sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II GSK 637/15). Biorąc pod uwagę powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, iż sąd może stwierdzić nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego (tu będącej aktem prawa miejscowego), gdy uchwała ta narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuacje, gdy uchwała została podjęta przez organ niewłaściwy, podjęto ją bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszono procedury jej uchwalania. Konieczne jest tu również uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej. Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) "rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Uchwała jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Pewne (w pewnym zakresie) mogą być co najwyżej stawki opłat za holowanie i przechowywanie. Ale realizacja powyższego zadania to również inne koszty, które można określić jako stałe. Zmienna jest jednak ilość pojazdów usuwanych z dróg i następnie przechowywanych. To zaś wpłynie w sposób istotny na wspomniane koszty stałe (ze względu np. na zmniejszoną ilość pojazdów usuniętych wpływy w tym zakresie ulegną zmniejszeniu a koszty "stałe" pozostaną niezmienione). Analiza jednej z przesłanek ustalenia opłaty, o której mowa w art. 130a ust. 6 wskazuje wyraźnie, że żądanie aby przed podjęciem przedmiotowej uchwały Rada przygotowała jakieś szczegółowe wyliczenie kosztów jest nieuzasadnione. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, przyczyniają się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie. Za element skuteczności należy wreszcie uznać ustalenie opłaty w takiej wysokości, aby niezależnie od ilości usuwanych pojazdów oraz faktycznej możliwości kosztów z tym związanych powiat (miasto na prawach powiatu) nie musiał angażować w realizację zadania swoich własnych środków pochodzących z jego budżetu. Ustawodawca nakładając na tę jednostkę samorządową określone zadanie (tu związane z usuwaniem i dalszym postępowaniem z pojazdami) musiał zapewnić powiatowi dochód odpowiedniej wysokości, aby nie cierpiały na tym inne zadania. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym może nastąpić, jeśli istotnie narusza prawo. Takim naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań. Wskazywała by na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, iż niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. To powinno być jednak wykazane przez skarżącego i/lub Sąd. Zatem jeśli organ wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, iż podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło do istotnego (a nawet jakiegokolwiek) naruszenia prawa. Jak wynika z odpowiedzi na skargę tylko jeden przedsiębiorca był zainteresowany świadczeniem usług na terenie powiatu. Zawarta z nim umowa za usunięcie pojazdu o dmc 3,5 tony opiewa na 450 zł. Stawka ustalona w uchwale za usunięcie takiego pojazdu wynosi zaś 476 zł. W ocenie składu orzekającego nie można jej uznać za zawyżoną, przy uwzględnieniu innych kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z załączonej do skargi analizy należności oraz wpływających dochodów za rok 2017 i I półrocze 2018 r. również nie można wyciągnąć takiego wniosku. Nawet w sytuacji, gdy w pewnym okresie wpływy z ustalonych dla właścicieli opłat są wyższe od ponoszonych kosztów, to występują okresy gdy te wpływy są niższe. Ustalenie opłat za usuwanie pojazdów w wysokości niżej skutkowałoby angażowaniem środków powiatu do realizacji zadań. Nie można się również zgodzić z poglądem, jakoby w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad techniki legislacyjnej. Sformułowanie, że uchwała wchodzi w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", które to ogłoszenie miało miejsce w dniu 1 października 2018r., z równoczesnym zastrzeżeniem, że uchwała wchodzi w życie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019r." jest skonstruowane faktycznie w sposób dość skomplikowany. Jednakże w żadnym przypadku nie można uznać, iż budzi ona wątpliwości interpretacyjne, co do daty wejścia w życie uchwały podjętej na rok 2019 r. Inaczej mówiąc trudno dopatrywać się sytuacji, gdy powyższe sformułowanie spowoduje, że adresat może dojść do wniosku, że akt zacznie swe obowiązywanie przed dniem 1 stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.