IV SA/Po 725/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubowo z dnia 26 lutego 2018 r. nr XXXVI/311/2018 w sprawie ustalenia wysokości czynszu najmu za lokale użytkowe, będące własnością Gminy Łubowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Łubowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 13 kwietnia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył uchwałę Nr XXXVI/311/2018 Rady Gminy Łubowo z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu najmu za lokale użytkowe, będące własnością Gminy Łubowo. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Przepisom uchwały zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ustalenie przez Radę Gminy Łubowo stawek czynszu za najem lokali użytkowych będących własnością Gminy Łubowo bez ustawowego upoważnienia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Gminy Łubowo w dniu 26 lutego 2018 r. podjęła uchwałę XXXVI/311/2018 w sprawie ustalenia wysokości czynszu najmu za lokali użytkowe, będące własnością Gminy Łubowo. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 18 ust. 1 i art. 45 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W ocenie Skarżącego, ani powyższy przepis, ani żaden z wymienionych w podstawie prawnej uchwały nie upoważnia rady gminy do ustalenia w drodze uchwały stawek czynszu za najem lokali użytkowych będących własnością gminy. Gospodarowanie mieniem gminy należy bowiem do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, o czym przesądza zapis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – dalej: u.g.n.) powierza gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta (art. 25 ust. 1). Ustawodawca w art. 25 ust. 2 u.g.n. uściśla, że gospodarowanie zasobem polega m.in. na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a więc także na wynajmowaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu, jak i wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu. Z powyższych regulacji, w ocenie skarżącego, wynika, że uprawnionym do ustalenia stawek czynszu za najem nieruchomości stanowiących własność gminy jest jedynie jej organ wykonawczy (przy uwzględnieniu przepisów art. 37 ust. 4 i 4a u.g.n. dotyczących obowiązku przetargowego trybu zawarcia niektórych rodzajów umów najmu). Uregulowanie tej materii przez radę gminy w drodze uchwały w sposób istotny narusza nie tylko wskazane wyżej przepisy prawa materialnego (tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a także art. 25 ust. 1 u.g.n.), ale również konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Jeżeli ustawodawca określił kompetencje poszczególnych organów gminy, przypisane ustawowo kompetencje jednemu organowi. nie mogą być one wykonywane przez inny organ (rada gminy nie może podejmować czynności należących do zakresu działania wójta). Przestrzeganie podziału kompetencji przez organy stanowi podstawę porządku prawnego panującego w danej gminie. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały - stąd też w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łubowo, nie odnosząc się wprost do żądania skargi, poinformował o uchyleniu zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Łubowo z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr XXXVIII/329/2018 oraz wydaniu w tej materii Zarządzenia nr 16/2018 przez Wójta Gminy Łubowo dnia 4 maja 2018 r. Na rozprawie dnia 10 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swe stanowisko. Pełnomocnik Rady Gminy Łubowo wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podniósł, że zaskarżona uchwała została uchylona, a wydane następnie zarządzenie Wójta określiło stawki czynszu najmu w takich samych kwotach, jak kwestionowana uchwała. Wcześniejsze uchwalenie takich stawek przez niewłaściwy organ nie pociągało zatem za sobą negatywnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 us.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Po 352/09, z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie IV SA/Po 147/17, z dnia 24 maja 2018 r. w sprawie IV SA/Po 144/18 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność podjęcia zaskarżonej uchwały przez niewłaściwy organ. Sąd aprobuje w tym zakresie wywody przedstawione w uzasadnieniu skargi. Zgodnie z art. 30 ust. 2. pkt 3) u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast art. 18 ust. 1 tejże ustawy przewiduje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust 2 pkt 9) lit. a) stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Podkreślić tu należy – na co zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie II SA/Ol 80/13 (CBOSA) - że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. W wyroku z dnia 21 września 2007 r. w sprawie II FSK 1008/06 (CBOSA) NSA podkreślił, że skoro zadania związane z zarządem mieniem komunalnym należą do zadań innego organu gminy niż jej rada, to za pozbawione podstawy prawnej należy uznać objęcie realizacji zadań z zakresu zarządu mieniem komunalnym w uchwale rady gminy. Z kolei w prawomocnym wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Bk 632/07 WSA w Białymstoku zauważył, że pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Powyższy przepis uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jednakże z całą stanowczością podkreślić należy, iż przekazanie do kompetencji rady gminy spraw, o których mowa w tym przepisie jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwały wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Natomiast w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA 2965/01 NSA we Wrocławiu (CBOSA) zdefiniował gospodarowanie mieniem komunalnym jako rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, że przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie wychodzą pewne składniki. Przytoczone poglądy orzecznictwa, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, pozwalają na konstatację, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Łubowo dopuściła się istotnego naruszenia prawa, wkraczając w zakres spraw zastrzeżonych dla kompetencji wójta. Podobne stanowisko prezentowano również w prawomocnych wyrokach: WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r. w sprawie II SA/Op 348/10, WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2008 r. w sprawie II SA/Lu 543/08, WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie II SA/Wr 139/08, czy WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Wr 554/07. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika Rady Gminy na rozprawie dnia 10 października 2010 r., sprowadzająca się do twierdzenia, że pomimo podjęcia uchwały przez nieumocowany do tego organ, uchwała nie wywołała negatywnych skutków prawnych, bowiem po jej uchyleniu zastąpiona została zarządzeniem wójta, w którym ustalono taką samą wysokość stawek czynszu. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Okoliczność późniejszego ustalenia analogicznych regulacji nie może tu mieć znaczenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).