IV SA/Po 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwutorowej linii napowietrznej [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przedstawionym w jego uzasadnieniu. W dniu [...] lipca 1994 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] (zwaną też dalej "decyzją Prezydenta [...]), którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie dwutorowej linii napowietrznej [...]. Powyższa decyzja, w wyniku wniesienia odwołania przez J. R., decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z [...] października 1994 r., znak: [...] (zwaną też dalej "decyzją Kolegium z [...].10.1994 r."), została utrzymana w mocy. Dnia [...] lutego 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Spółką"), reprezentowanej przez ad M., z [...] lutego 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].10.1994 r. Pismem z [...] lutego 2012 r. SKO wezwało Wnioskodawczynię do przedłożenia organowi decyzji, której dotyczył wniosek, oraz wszelkich dostępnych w tej sprawie dokumentów, a ponadto wezwało do wskazania, który przepis prawa materialnego został naruszony w sposób rażący oraz wykazania, na czym owo rażące naruszenie prawa polegało. Odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Wnioskodawczyni udzielił pismem z [...] marca 2012 r. Postanowieniem datowanym na [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] (doręczonym Spółce [...] maja 2015 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].10.1994 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].07.1994 r. Pismem z [...] maja 2015 r. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO – utrzymując w mocy ww. postanowienie własne przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2016 r. – stwierdziło, że Wnioskodawczyni we wnoszonych pismach wykazała swój interes faktyczny, jednakże nie posiada ona w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].10.1994 r. wymaganego interesu prawnego. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, kwestionowane postanowienie SKO z [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w ww. sprawie zostało wydane prawidłowo, gdyż w tym przypadku wystąpiła pierwsza przesłanka zawarta w art. 61a § 1 k.p.a., tj. żądanie wniósł podmiot niebędący stroną. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...], umorzyło, wszczęte m.in. na wniosek [...]., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...].07.1994 r. Kolejno, w wyniku wniesienia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję własną z [...] października 2012 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 08 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/13, oddalił skargę na ww. decyzje SKO. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO z [...] listopada 2016 r., Spółka, działająca aktualnie pod firmą [...] (dalej też jako "Skarżąca"), reprezentowana przez [...], zarzuciła: 1) naruszenie przepisu postępowania, art. 61 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., polegające na bezpodstawnym pominięciu uprawnień strony do wszczęcia postępowania; 2) obrazę art. 8 i art. 11 k.p.a. polegającą na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo jego oczywistej niesłuszności. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie [zaskarżonego] postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez adwokata. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że źródłem interesu prawnego, na który powołuje się Wnioskodawczyni, "jest prawo własności i prawne stosunku sąsiedztwa. Uprawnionym do działania w sprawie jest osoba, która poprzez lokalizację danego obiektu – linii elektroenergetycznej, w otoczeniu własnej nieruchomości, dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki". Wskazując na art. 7 k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie SKO nie wyjaśniło w sposób dokładny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania [...] prawa do występowania w postępowaniu w charakterze strony, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że inkryminowana linia elektroenergetyczna została wykonana z naruszeniem przepisów technicznych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa na nieruchomości Wnioskodawczyni oraz nieruchomościach sąsiednich. Prowadzenie zaś postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez możliwości udziału w tym postępowaniu stron – właścicieli nieruchomości sąsiednich – skutkuje niemożnością przeprowadzenia społecznej kontroli wniosku inwestora przez osoby najbardziej zainteresowane, wnoszenia wniosków dowodowych i zapoznania się ze sposobem prowadzenia postępowania. Tym samym tak prowadzone postępowanie jest sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego. Wobec tego, zdaniem autora skargi, uznanie Skarżącej za stronę postępowania jest uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącej, [...], podtrzymał wnioski wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, iż skarżąca spółka [...], to ta sama spółka, co [...] sp. z o.o. – w tym przypadku doszło tylko do zmiany firmy Spółki, bodajże w 2015 r. ponadto wskazał, że Spółka wywodzi swój interes prawny z faktu, iż należąca do niej nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie przedmiotowej linii elektroenergetycznej, która, zdaniem Skarżącej, na jej nieruchomość bezpośrednio oddziałuje. Spółka wywodzi swój interes prawny z własności tej samej nieruchomości, której była właścicielem także w 2012 r., kiedy umarzano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzją SKO z [...] października 2012 r. I wtedy i teraz spółka wywodzi swój interes prawny z tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należą niewątpliwie postanowienia, wydane, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co wynika wprost z art. 61a § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, że zaskarżone postanowienie jest wolne od wad, ale że dostrzeżone przez Sąd wady – dotyczące przede wszystkim uzasadnienia tego postanowienia – pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Wspomnianymi wadami uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO, uchybiającymi wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., jest niewątpliwe jego nadmierna ogólnikowość, a wręcz sztampowość, skutkiem czego przedstawione w nim motywy rozstrzygnięcia są słabo osadzone w realiach rozpoznawanej sprawy. W szczególności próżno szukać w tym uzasadnieniu wzmianki o tym, z czego konkretnie Spółka – działająca początkowo pod firmą: "[...].", a obecnie (od 2015 r.) pod firmą: "[...]." – wywodziła swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Brak także przedstawienia powodów, z których SKO uznało, iż Wnioskodawczyni nie ma jednak legitymacji do wszczęcia postępowania w tej sprawie, i to nie ma jej w sposób "oczywisty". Od razu godzi się jednak zauważyć, że także dokumenty sporządzone przez Spółkę – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga – są równie ogólnikowe i sztampowe. Dość powiedzieć, że jako źródło interesu prawnego Wnioskodawczyni wskazano w nich bliżej nieokreślone [pisownia oryginalna]: "prawo własności i prawne stosunku sąsiedztwa", nie wskazując nawet, o prawo własności lub sąsiedztwo której konkretnie nieruchomości (działki ewidencyjnej) tu chodzi. Pewnym wytłumaczeniem takiego stanu rzeczy może być okoliczność, znana Sądowi z urzędu (m.in. z akt spraw o sygn.: IV SA/Po 1056/13 oraz IV SA/Po 1071/15), że już wcześniej przed tym samym organem (SKO) i m.in. z udziałem Spółki toczyły się postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej linii napowietrznej [...] – a więc tej decyzji, która została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...], o stwierdzenie nieważności której wnioskuje obecnie Spółka w kontrolowanej tu sprawie. Jest o tyle istotne, że w ramach tamtych postępowań badano m.in. także to, czy poszczególne zainteresowane podmioty, w tym Spółka, mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]). W związku z tym wypada przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/15, w którym wskazano, że: "Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] uznając, że wnioskodawcy – «[...] – nie mają przymiotu strony w żądaniu unieważnienia tej decyzji. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez R. K., P. M. i B. M., SKO, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2012 r. Skargę wniesioną w tej sprawie przez [...] Sp. z o.o. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 08 maja 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 1056/13." Jak z powyższego wynika, ostateczną i prawomocną decyzją SKO z [...] października 2012 r. zostało przesądzone, że spółka [...] z o.o. (obecnie[...] sp. z o.o.) nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...].07.1994 r. (decyzji nr [...]). Skoro zaś od czasu wydania ww. decyzji SKO nie uległy zmianie istotne okoliczności faktyczne i prawne, co na rozprawie przed Sądem potwierdził pełnomocnik Spółki, to jest jasne – zwłaszcza w świetle zasady (wymogu) tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy rozpatrywanej przez organ I i II instancji (wymogu stanowiącego refleks zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowanej w art. 15 k.p.a.) – że Skarżąca również nie ma obecnie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].10.1994 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z [...].07.1994 r., a więc że w konsekwencji nie może być ona też stroną tego postępowania nieważnościowego. W myśl zaś art. 61a § 1 k.p.a. (który to przepis odnosi się także do postępowań nieważnościowych): "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – uw. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Na kanwie tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się obecnie jednolicie, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie wówczas, jeśli brak przymiotu strony jest u wnioskodawcy oczywisty (por. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2271/12; z 30.06.2014 r., II OSK 150/13; z 19.09.2014 r., II OSK 641/13; z 18.11.2014 r., II OSK 1045/13; z 27.08.2015 r., II OSK 2302/14; z 18.11.2016 r., II OSK 330/15; z 07.02.2017 r., II OSK 1625/15; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15; z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że choć w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (tu: nieważnościowego) badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje, co do zasady, już po wszczęciu postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na jej szczególne okoliczności faktyczne i prawne – a zwłaszcza wobec zapadłych już wcześniej orzeczeń SKO i WSA w Poznaniu odmawiających Spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności "pierwszoinstancyjnej" decyzji Prezydenta [...] z [...].07.1994 r. – istniały dostateczne podstawy do uznania, że brak tego interesu w przypadku Spółki jest na tyle oczywisty, iż uzasadnia także odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "drugoinstancyjnej" decyzji Kolegium z [...].10.1994 r. "Oczywistość" braku interesu prawnego może bowiem w konkretnym przypadku wynikać z faktu wcześniejszego, ostatecznego lub prawomocnego, przesądzenia owego braku w innym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 16.05.2017 r., II OSK 2313/15, CBOSA). W konsekwencji należy uznać, że SKO zasadnie odmówiło Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...].10.1994 r. na jej wniosek z [...] lutego 2012 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.