II OSK 641/13

Dnia 19 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1825/12 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1825/12, po rozpoznaniu skargi S. S., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2012 r. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia na wniosek S. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z [...] października 2009 r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na G. K., jako inwestora, obowiązek wykonania w terminie do dnia 1 marca 2010 r. określonych robót budowlanych w przebudowanym pomieszczeniu strychowym i korytarzu oddzielającym to pomieszczenie od lokalu mieszkalnego nr 18 w II klatce schodowej, wielorodzinnego budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ewid. 548, ul. [...] 51 w Kielcach, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ww. pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem i umarzającej wszczęte postępowanie w sprawie adaptacji części strychu na pomieszczenie gospodarcze w ww. budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. S., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r. Według organu odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona jest tym, że wnioskujący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez WINB i zakończonego kwestionowaną decyzją bowiem będąc członkiem wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] 51 w Kielcach jest właścicielem mieszkania nr 25 zlokalizowanego w innej klatce niż ta, w której wykonywane były sporne roboty budowlane przez G. K. oraz że nie wykazał on swojego zindywidualizowanego interesu prawnego koniecznego dla wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ powołał przepisy art. 6, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy o własności lokali i podkreślił, że w sprawach dotyczących części nieruchomości wspólnej za swoich członków działa wspólnota mieszkaniowa. S. S. wniósł skargę na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie winny zostać uchylone bowiem zostały one wydane z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Kontrolowane postanowienia zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A więc w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia, właściwy organ administracji publicznej w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić czy wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego pochodzi od strony. W przypadku ustalenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony, organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że ponieważ skarżący jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali, nie ma przymiotu strony w sprawie nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, które to roboty wykonane zostały przez właściciela innego lokalu położonego w tym samym budynku, jeżeli przedmiotem robót był lokal inwestora lub część budynku stanowiąca nieruchomość wspólną. Przymiot strony w tym postępowaniu posiada inwestor i wspólnota mieszkaniowa. Przy czym organ podkreślił, że lokal będący własnością skarżącego usytuowany jest w innej klatce budynku niż lokal, w którym wykonywane są roboty budowlane, a skarżący nie wykazał swojego indywidualnego, własnego interesu prawnego uzasadniającego jego udział jako strony (obok wspólnoty) w postępowaniu. W ocenie Sądu dokonując powyższej oceny organ pominął fakt, iż posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało skontrolowane i przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] grudnia 2003 r. (uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego) była na skutek skargi S. S. kontrolowana przez Sąd, a następnie wyrokiem wydanym 5 lutego 2007 r. (w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 3188/03) oddalona. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Tak więc Sąd rozpoznając skargę wniesioną przez S. S. przesądził, iż ma on interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna (w tym przypadku ocena Sądu co do posiadania interesu prawnego S. S. do kwestionowania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego) wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto z akt sprawy wynika, że w ponownym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego (po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] grudnia 2003 r.) skarżący brał udział m.in. w przeprowadzonej rozprawie administracyjnej i oględzinach. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 153 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcia organu orzekającego wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy występujący z żądaniem S. S. nie wykazał posiadania przymiotu strony, a w związku z tym skarga powinna ulec oddaleniu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 p.p.s.a., polegające na nietrafnym przyjęciu, że GINB związany był oceną prawną co do posiadania interesu prawnego S. S. w kwestionowaniu rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy -- Prawo budowlane, wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 5 lutego 2007 r, sygn. akt II SA/Kr 3188/03; w sytuacji gdy nie zachodziła tożsamość sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 7 i 77 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji pominął fakt, iż posiadanie przez S. S. interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy — Prawo budowlane zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 3188/03, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez S. S., podczas gdy z uzasadnienia ww. orzeczenia nie wynika, aby Sąd dokonywał oceny prawnej co do posiadania interesu prawnego w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny okazał się podstawowy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 61a § 1 k.p.a. – poprzez zakwestionowanie zasadności dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r. wydanej w postępowaniu toczącym się w przedmiocie przebudowy strychu w budynku wielorodzinnym. Wprawdzie trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 3188/03 skutkował związaniem w zakresie oceny legitymacji skarżącego, to jednak nie mogło to podważyć zaskarżonego wyroku. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki zasługiwało na uwzględnienie. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia wydane zostały w następstwie jego wniosku zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie adaptacji części strychu na pomieszczenia gospodarcze w budynku wielorodzinnym, których właściciele lokali stanowią wspólnotę mieszkaniową. Okolicznością niesporną jest to, że skarżący był stroną w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym przedmiotowych robót budowlanych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 3188/03) oddalił jego skargę, co skutkowało dalszym prowadzeniem postępowania przez organ powiatowy, a następnie organ wojewódzki, który wydał decyzję ostateczną z [...] grudnia 2009 r. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu prawidłowe było wnioskowanie przyjęte w zaskarżonym wyroku, że fakt merytorycznego rozpoznania skargi S. S. w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 3188/03) oznaczał uznanie jego legitymacji skargowej, mimo że nie zostało to w uzasadnieniu wyroku wyrażone expressis verbis. Niewątpliwie miało to związek z tym, ze skarżący brał udział jako strona w postępowaniu prowadzonym w sprawie przedmiotowych robót budowlanych oraz wcześniej zainicjował postępowanie zakończone stwierdzeniem nieważności decyzji z 22 listopada 2001 r. o pozwoleniu na przebudowę części strychu na pomieszczenia gospodarcze. Zastrzec jednak należy, że powyższe okoliczności nie oznaczały automatycznego przyznania S. S. statusu strony, a więc osoby uprawnionej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r., a więc tej, która zakończyła postępowanie zwyczajne w przedmiocie wykonanych robót budowlanych. Niewątpliwie organ ma obowiązek na wstępnym etapie badania wniosku zweryfikować legitymację podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia określonego postępowania. Jednak w niniejszej sprawie nie mogło być to uczynione w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. W ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12). Powyższy kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz KPA art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. O konieczności wnikliwego zbadania jego statusu świadczą chociażby wyroki wydane w różnych sprawach, w których odmiennie oceniony został interes prawny skarżącego (wyrok WSA sygn. akt II SA/Kr 3188/03, wyrok VII SA/Wa 1198/10). Ponadto wskazać trzeba, że po wszczęciu postępowania to organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń koniecznych do oceny legitymacji strony, przy uwzględnieniu wyników postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego zgodnie z regułami procesowymi wyrażonymi w art. 7, 9, art. 77 § 1 k.p.a. Nieprawidłowe było więc działanie organu nadzorczego, który ograniczył się do wskazania, że wnioskodawca nie wykazał w sprawie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem dla oceny tego zagadnienia było konieczne wyjaśnienie, czy skutki decyzji z [...] grudnia 2009 r. dotyczą praw lub obowiązków skarżącego, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, a w szczególności czy realizacja spornych robót budowlanych – dotyczących części wspólnej nieruchomości (pomieszczenia strychowe) – ma wpływ na wykonywanie praw przysługujących skarżącemu jako właścicielowi lokalu, w szczególności czy doszło do oddziaływania przeprowadzonych robót budowlanych na lokal skarżącego, bądź korzystanie z tego lokalu. Stwierdzenie przez organ nadzorczy faktu, iż lokal skarżącego jest usytuowany w "innej klatce niż roboty budowlane" nie mogło stanowić wyczerpującego wyjaśnienia spornego zagadnienia. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., co warunkowało zastosowanie środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.