II GSK 211/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1275/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr BP.501.196.2019.0164.WA7.2209 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1275/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 kwietnia 2019 r., nr BP.501.196.2019.0164.WA7.2209 w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Od przedmiotowego wyroku T. Sp. z o.o. w W. (skarżąca) złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji GITD znak BP.501.196.2019.0164.WA7.2209 z 8 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 listopada 2018 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą w skardze zarzutu, że "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, powoływanej dalej jako: u.t.d.) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.) oraz nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4b u.t.d. stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, powoływanej dalej jako: u.s.d.g.) oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania; 2. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - przez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - przez ich bezpodstawne zastosowanie – w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami; 4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - przez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją; 5. poprzez błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec strony postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek. W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej, że cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżąca kasacyjnie wnosi o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniesiono o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez sąd I instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Sprowadzają się one do twierdzenia o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także o naruszeniu art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo mnogości i rozbudowania zarzutów kasacyjnych, w znacznej części powtarzają się one w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze względu na taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, NSA rozpoznał te zarzuty łącznie. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, zarówno materialnoprawnych jak i procesowych, było kwestionowanie prawidłowości przyjętego w tej sprawie przez organ i zaakceptowanego rzez Sąd poglądu, że usługa wyświadczona przez skarżącą jako przedsiębiorcę (w tym przypadku działał na jej rzecz jako przedsiębiorcy kierowca J.S.) spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, a także że skarżąca powinna posiadać i okazać organowi kontrolującemu wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W niniejszej sprawie świadczona przez skarżącą usługa przewozowa osób zamówiona została poprzez aplikację UBER. Zdaniem NSA zasadnie uznano tę usługę jako usługę transportu drogowego. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Z kolei zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1473), a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Mając na uwadze przytoczoną regulację prawną, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji i spełnienia wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wszystkie wskazane w ustawie o transporcie drogowym formy i odmiany przewozu, stanowią transport drogowy. Potwierdza to zresztą również już sam tytuł tej ustawy. Tym samym należy uznać, że przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. Nie znajduje zatem oparcia w obowiązującym prawie zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącej jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.d., a nie przewozu okazjonalnego z art. 4 pkt 11 u.t.d., niestanowiącego tym samym transportu drogowego. Trafnie powołał się Sąd I instancji także na pogląd Trybunału Sprawiedliwości UE, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. W ocenie NSA wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane. Przytoczony wyrok Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą jako usługi transportowej. Skoro bowiem TSUE potraktował firmę UBER jako podmiot wykonujący w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywiste jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera), również wykonywała usługę transportową. W tej sytuacji niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Trafnie zauważył także WSA, iż omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że traktują jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które - w świetle u.t.d. - zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych - innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej". Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4 b u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd, iż stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" - oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując NSA stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie podważyły zgodności z prawem przyjętego przez WSA poglądu, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję taksówkową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo stwierdzono, że skarżąca dokonywała przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd skarżącej nie stanowił żadnego z wyjątków przewidzianych w art. 18 ust. 4b u.t.d. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny, a zatem że nie był on przewozem niezarobkowym oraz że przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu nie została zawarta przewidziana w ustawie umowa określająca warunki jego wykonania. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącej (kierującego) z aplikacji UBER, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący (działający na jego rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca), jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer jednoznacznie zeznał, iż takiej umowy nie zawierał (usługę zamówił przy pomocy aplikacji Uber zainstalowanej w telefonie) oraz że opłatę za wykonanie usługi uiścił kierującemu w gotówce, od którego otrzymał potwierdzenie uiszczenia opłaty. Otrzymany paragon fiskalny zawierał dane usługodawcy tj. T. Sp. z o.o. Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie zatem ustaliły, że przewóz miał charakter odpłatny. Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, takich jak wykorzystana przez skarżącą w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację i bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców. W cytowanym powyżej wyroku TSUE opisując cechy usługi uznanej za usługę transportową wskazał m.in., że była to platforma mobilna wywierająca decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi, a więc taka, w której administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, eur-lex.europa.eu). Taki sam mechanizm występował w niniejszej sprawie. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację UBER ma charakter zorganizowany i ciągły. Ta usługa była przez skarżącą świadczona w warunkach zorganizowania i ciągłości, w jej własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i skarżąca była za nią odpowiedzialna. Działanie skarżącej mieściło się zatem w ramach ustawowego pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżąca świadczyła w ten sposób usługi przewozu. Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 u.t.d. można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. W rozpoznawanej sprawie przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d., a skarżąca nie posiadała żadnego rodzaju licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 u.t.d. Te okoliczności należy uznać - w świetle przywołanych przepisów - za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nałożenie wymogu posiadania licencji. Zdaniem NSA ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem NSA, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej w której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób (w ramach transportu drogowego taksówką lub przewozu okazjonalnego), nie godzi w zasadę wolności gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez konkurencję ze strony przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; wyrok NSA z 25.09.2012 r., II GSK 1125/11; wyrok NSA z 19.06.2012 r., II GSK 784/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, podzielając dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadne są także zarzuty procesowe ściśle powiązane z powyższymi kwestiami materialnoprawnymi. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc się do podniesionych zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że na gruncie niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają zeznania świadków (pasażerów) i samego kierowcy. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, zasadnie nie podzielając zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i trafnie uznając je jedynie za prezentowanie własnych ocen stanu faktycznego skarżącej. Oddalając skargę WSA nie naruszył wskazanych w zarzucie przepisów postępowania. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego pozyskanego w sposób sprzeczny z prawem. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie ma przy tym obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może bowiem oceniać je całościowo (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności WSA szczegółowo odniósł się do kwestii czy wskazane w skardze przepisy stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. m.in. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie są zasadne także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter norm ustrojowych. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że niniejsza sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 p.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten mógł zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia zarzucano. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jak już zaznaczano, sąd nie musi kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. Nie jest uzasadniony także wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie poddanej kontroli instancyjnej, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Skarżąca kasacyjnie poza sformułowaniem takiego wniosku, nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów na jego uzasadnienie. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów udziału pełnomocnika na rozprawie przed NSA, który występował przed sądem pierwszej instancji.