I OSK 448/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 423/19 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., II SA/Gd 423/19 oddalił skargę P. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek pominięcia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, przez uznanie, że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...], zmienionym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...] przyznano na rzecz S. P. odszkodowanie za wywłaszczone parcele nr [...] i nr [...], a wypłata odszkodowania miała nastąpić na podstawie prawomocnego orzeczenia o odszkodowaniu przez Bank Inwestycyjny Oddział w G., podczas gdy powyższe nigdy nie miało miejsca, a w żadnym z przedstawionych dokumentów nie wskazano kwoty odszkodowania, a nadto organy nie przedstawiły żadnych dokumentów poświadczających ustalenie kwoty odszkodowania oraz dokonania jej wypłaty na rzecz S. P. lub jego spadkobierców; 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędne przyjęcie, że przesłanki ustalenia i wypłaty wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione; b) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pozbawieniu skarżącego rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości, pomimo że wspomniany przepis przewiduje, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słuszny odszkodowaniem. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem w pierwszym rzędzie do zarzutu zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek pominięcia materiału dowodowego sprawy, wypada na wstępie odwołać się do ustaleń stanowiących podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia. Otóż, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1950 r. [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 (Dz.U.1048.20.138 ze zm.), wywłaszczono część, o powierzchni około 580 m2, nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność S. P., zaś orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.31 ze zm.), sprostowanym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwu nieruchomość położoną w G. przy ul. S., oznaczoną jako parcele nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 1239 m2, k.m. [...], zapisaną w księdze wieczystej G. nr [...], stanowiącą własność S. P. Wbrew stanowisku autora kasacji, powyższe pozbawienie praw do nieruchomości nie nastąpiło bez ustalenia odszkodowania. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika bowiem, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...], zmienionym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...], wydanym w trybie wznowienia postępowania, przyznano na rzecz S. P. odszkodowanie za wywłaszczone parcele nr [...] i nr [...], które obejmowało należności za przedmiotowe parcele budowlane w kwocie 2.317,64 zł oraz za budynek mieszkalny (bez kina) w kwocie 169.444,50 zł. W treści powyższego orzeczenia odszkodowawczego wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania w łącznej kwocie 171.762,14 zł winna nastąpić na podstawie prawomocnego orzeczenia o odszkodowaniu przez Bank Inwestycyjny Oddział w G., po przedstawieniu temuż Bankowi przez uprawnionego do podjęcia odszkodowania zaświadczenia sądu powiatowego o stanie obciążenia wywłaszczonej nieruchomości, względnie po przedłożeniu zgody wywłaszczonego na wypłacenie mu odszkodowania w całości. W orzeczeniu zastrzeżono także, że nieprzedstawienie wskazanych dowodów spowoduje złożenie kwoty odszkodowania przez Bank Inwestycyjny do depozytu sądowego. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania nie wynika przy tym, aby orzeczenia ustalające odszkodowanie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednocześnie organy ustaliły, że decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku K. P., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1952 r., zaś Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...] i orzekł, że decyzja w tej części została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 1997 r., IV SA 97/97 oddalił skargę na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1996 r. Analizując powyższe ustalenia wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż wynika z nich w sposób wyraźny fakt ustalenia na rzecz S. P. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...], ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1953 r., zmienionym orzeczeniem tegoż organu z dnia [...] grudnia 1955 r. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że orzeczenia te pozostają w obrocie prawnym. Autor kasacji podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wskazuje jakie dowody w zakresie powyższego ustalenia zostały pominięte przez organy administracji. Nie wskazuje także z jakimi dowodami powyższe ustalenie pozostaje w sprzeczności. To zaś nie pozwala potwierdzić trafności zarzut naruszenia ww. przepisów w zakresie ustalenia, iż odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] zostało ustalone na rzecz wywłaszczonego właściciela. Nie jest także oparty na prawdzie zarzut, iż nie jest znana kwota odszkodowania ustalonego na rzecz S. P. Kwota ta wynika wyraźnie z ww. orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1953 r. oraz z dnia [...] grudnia 1955 r. Odniesienie się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie nie ustalenia okoliczności faktycznych związanych z wypłatą odszkodowania, wypada poprzedzić przybliżeniem treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Analizując powyższą normę prawną Sąd I instancji trafnie wywiódł, iż uzasadnieniem dla jej wprowadzenia do systemu prawa były sytuacje gdy w przeszłości nastąpiło już wywłaszczenie, ale bez ustalenia odszkodowania, co dotyczyło także sytuacji przejęcia nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy samego prawa, bez konieczności wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi zatem remedium stwarzające prawną możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania w tych sytuacjach, w których nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Przepis ten nie odwołuje się natomiast do kwestii "wypłaty" odszkodowania, która z natury rzeczy jest czynnością następczą wobec jego ustalenia i ma zazwyczaj charakter jedynie techniczny. Z punktu widzenia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. relewantna prawnie pozostaje okoliczność "ustalenia" odszkodowania. Indyferentna jest natomiast okoliczność jego wypłaty. Mając zatem na uwadze, iż to norma prawa materialnego wyznacza fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457), zaniechanie ustalenia w toku badanego postępowania kwestii związanych z wypłatą odszkodowania, ustalonego na mocy ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., nie może być taktowane jako naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Powyższe uwagi pozwalają także odnieść się do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skoro przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacjach, w których nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, to ustalenie, iż ww. orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż aktualnie występuje okoliczność stanowiąca przeszkodę do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o wypłatę odszkodowania ustalonego w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skoro kwestia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało już raz rozstrzygnięta i nastąpiło ustalenie tegoż odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej, która nie została podważona i pozostaje w obrocie prawnym, to rozstrzyganiu ponownie sprawy odszkodowania z tytułu wywłaszczenia tejże nieruchomości sprzeciwia się także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazujący na nieważność decyzji rozstrzygającej sprawę, którą już poprzednio rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną. Trafnie zatem w toku dotychczasowego postępowania uznano, iż w okolicznościach badanej sprawy występują "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na które postępowanie administracyjne nie może być wszczęte (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/1; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17; wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2931/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia regulacji prawnych rangi konstytucyjnej. Konstatacja, iż odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie zostało już ustalone w toku postępowania administracyjnego na rzecz dawnego właściciela oznacza stan powagi rzeczy rozstrzygniętej. Jednocześnie należy zauważyć, iż aktualnie badane postępowanie nie jest postępowaniem nadzwyczajnym, weryfikującym ostateczne orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. ustalające to odszkodowanie i wskazujące warunki jego wypłaty. Tym samym nie można znaleźć przestrzeni prawnej do oceny tez skargi kasacyjnej odnoszących się do ochrony prawa własności, warunków wywłaszczenia, czy ustalenia słusznego odszkodowania. Nieskuteczne zakwestionowanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i niepodważenie faktu, iż doszło już do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ww. orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., nie daje podstaw do uznania, iż zaskarżonym wyrokiem mogło dojść do naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Przepis ten nie może natomiast służyć do przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym oceny okoliczności przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa faktyczna wyrokowania. Podstawę taką może natomiast stanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który w badanej skardze kasacyjnej został postawiony i był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.