II SA/Rz 1624/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy -skargę oddala- II SA/Rz 1624/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...] września 2015 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W podstawie prawnej organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - określanej dalej jako "K.p.a."). Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę miejscowości J. i G. Gmina [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności lub uchylenie decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza we wskazanej części, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji Burmistrza z naruszeniem prawa, gdyż decyzja wywołała już nieodwracalne skutki. Zarzuciła brak wyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, stwierdzenie nieważności decyzji mimo braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz uznanie, że decyzja Burmistrza nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (uwaga Sądu: winno być 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji organu pierwszej instancji strona postępowania może złożyć odwołanie. Natomiast do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (§ 3 art. 127 K.p.a.). SKO zaznaczyło przy tym, że nie każdy podmiot legitymowany jest do złożenia środka zaskarżenia, a jedynie ten który jest stroną postępowania - czyli ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie była Gmina [...]. Decyzja została skierowana i doręczona m. in. Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] działającemu w imieniu Gminy [...] jako stronie postępowania. Na mocy art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. nr 446) gmina reprezentowana jest przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny podało, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w takim postępowaniu, a w związku z tym nie jest również podmiotem upoważnionym do składania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych w ramach postępowania zwykłego rozstrzygnięć. W ocenie SKO Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza jako organowi administracji publicznej nie przysługuje prawo strony i nie ma on zatem legitymacji procesowej do wniesienia środka zaskarżenia na decyzję Kolegium. Powołując się na art. 28 i art. 29 K.p.a. wskazano, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnie z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach - uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek nawet wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Na mocy art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m. in. niedopuszczalność odwołania, co może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn w podmiotowych. SKO wskazało, że Gmina występująca z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie posiada legitymacji do reprezentacji strony, to zaś skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności tego wniosku. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. S. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej kwestionowane postanowienie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Zarzuciła nadto naruszenie: 1/ art. 17 pkt 1 i art. 156 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu nadzwyczajnym organowi – Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] przysługuje prawo do wydawania orzeczenia; 2/ naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2011 r.; 3/ naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 29 K.p.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO. Powyższe stanowi o naruszeniu fundamentalnej konstytucyjnej zasady prawa jednostki samorządu terytorialnego do rozstrzygnięcia sprawy. W dalszej części skarżąca Gmina podkreśliła, że jej interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu nadzwyczajnym wynika z konsekwencji prawnych wydania zaskarżonego orzeczenia. Podkreśliła, że tryb nadzwyczajny ma odrębny charakter od postępowania zwykłego. W takim postępowaniu (nadzwyczajnym) Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie występuje jako organ administracji. Gmina występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej i posiada uprawnienia skargowe. Odebranie Gminie możliwości obrony swego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego i pozbawiałoby prawa do obrony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Gmina podkreśliła, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej zostało wszczęte na jej wniosek – jako podmiotu planującego podjęcie realizacji inwestycji. Decyzja Burmistrza z [...] września 2011 r. rozstrzygała o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę miejscowości J. i G. Gmina [...] jako inwestor zrealizowała ww. inwestycję. Tymczasem orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej będzie miało wpływ na inne orzeczenia wydane w procesie inwestycyjnym. Podkreślono, że Gmina [...] jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich, może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej. Gmina, jako inwestor, któremu wyznaczona została rola strony, nie może zostać pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej organ wykonawczy był organem prowadzącym postępowanie zwyczajne. Reasumując skarżąca podkreśliła, że Gmina [...] posiada ważny interes prawny i legitymację procesową by poddać kontroli orzeczenie SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określana dalej jako "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nie narusza prawa. Na wstępie wymaga sprecyzowania, że sądowa kontrola w niniejszej sprawie odnosi się do postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu braku legitymacji do jego wniesienia. Rozważeniu zatem podlegać będzie kwestia czy Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza, przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu przez SKO. Jak wyżej wskazano zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] (znak: [...]) z [...] września 2011 r. którą orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę miejscowości J. i G. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. W doktrynie prezentowany jest ugruntowany już pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, np. środek zaskarżenia wnosi jednostka nie mająca legitymacji do jego wniesienia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych oraz przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji lub wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.590-591). W postępowaniu odwoławczym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie SKO przyjęło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest dopuszczalny. Z poglądem tym należy się zgodzić. Odnośnie statusu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, w orzecznictwie i w doktrynie istniały kontrowersje na tle możliwości łączenia w tym postępowaniu przez ten sam podmiot roli administrowanego i administrującego. W tej kwestii wypowiadał się także Sąd Najwyższy w orzeczeniach wskazywanych przez skarżącą Gminę. Natomiast w nowszych orzeczeniach, w szczególności w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115), wyrażony został pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Obecnie w orzecznictwie i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W tym miejscu należy wskazać, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd zaznacza także, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Stanowisko tam zawarte tut. Sąd w pełni podziela. W uchwale tej wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Przytoczone wyżej zapatrywania znajdują zastosowanie także w postępowaniu nieważnościowym, będącym wprawdzie odrębnym od postępowania zwyczajnego trybem rozstrzygania sprawy, ale nadal dotyczącym oceny prawidłowości decyzji organu, któremu w trybie zwykłym powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy. W sytuacji tej organ nadal pełni rolę organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a przyznanie mu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 15/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. (II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916) przyjmując, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że podstawą wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] września 2011 r., określającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury zaopatrzenia w wodę miejscowości J. i G. był m. in. przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Przepis ten wskazywał, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć innych niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął zatem rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia jako organ pierwszej instancji, realizując przypisane mu uprawnienia organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej, w odniesieniu do inwestycji realizowanej przez Gminę. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będąc organem wyższego stopnia właściwym do wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2011 r. Dopuszczenie możliwości skutecznego złożenia przez Gminę [...], reprezentowaną przez jej organ - Burmistrza, który był uprawniony do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w stosunku do której wdrożone zostało podstępowanie nieważnościowe, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby w istocie dwa organy administracji publicznej, stopnia podstawowego i wyższego, między którymi spór sprowadzałby się do obrony własnych - przeciwstawnych stanowisk odnośnie prawidłowości decyzji zakwestionowanej przez organ wyższego stopnia. Sytuację taką należy uznać za niedopuszczalną. Dostrzec trzeba, że co do zasady, stronami w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, są strony postępowania zwykłego. Nie jest przy tym wykluczony udział w charakterze stron innych jeszcze podmiotów, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, jednak z uwagi na specyficzny charakter i przedmiot postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w niniejszej sprawie takie ewentualne rozszerzenie kręgu stron nie może obejmować jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych przyczyn orzeczenie przez organ odwoławczy o braku podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność takiego wniosku, wydanego w trybie art. 134 K.p.a., uznać należy za dopuszczalne. Mając na uwadze powyższe okoliczności i wywody prawne podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne i pozostające bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.