II GSK 1508/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 708/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr XLII/302/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr XLII/302/2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r., nr XLII/302/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Biały Bór miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prokurator Rejonowy w Szczecinku skargą zaskarżył wymienioną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 pkt 1. Zarzucił jej naruszenie przepisów preambuły oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2137) a także art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie przez Radę Miejską odległości minimalnej 15 metrów pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a obiektem chronionym. W ocenie Prokuratora, przyjęcie przez Radę odległości 15 metrów pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a obiektem chronionym spowoduje, że punkt taki może znajdować się w najbliższym sąsiedztwie od obiektów chronionych, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Wskazał również, że zaskarżona uchwała nie miała uzasadnienia, które wskazywałoby na kryteria mające wpływ na ustalenie takich a nie innych odległości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Białego Boru, działając w imieniu Rady Miejskiej w Białym Borze wskazał, że po przeprowadzonych konsultacjach społecznych, na podstawie zebranych opinii jednostek pomocniczych, Rada Miejska przychyliła się do wnioskowanej przez sołectwo Stepień odległości 15 m usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych - kościóła. Podjęta uchwała usankcjonowała stan zastany, gdyż sklep spożywczy w miejscowości Stepień, który prowadzi również sprzedaż alkoholu, usytuowany jest w niedalekiej odległości od kościoła od lat 70-tych. Ponadto, w kościele zlokalizowanym w miejscowości Stepień, msza święta odprawiana jest jedynie w niedzielę, kiedy punkt sprzedaży alkoholu jest nieczynny. Zaznaczył, że w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 22 grudnia 2001 r. w sprawie określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania i cofania zezwoleń na ich sprzedaż, minimalna odległość od obiektów chronionych wynosiła 10 metrów. Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę, za niebudzące wątpliwości uznał, że Rada Miejska w Białym Borze podejmując sporną uchwałę działała w ramach swojej właściwości, na podstawie przepisu upoważniającego ją do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, a określone zasady nie naruszają przepisu stanowiącego podstawę ich uchwalenia. Sąd zauważył, że o tym jakie konkretnie odległości wyrażone w metrach powinny być ustalone przez radę gminy decydować powinny uwarunkowania lokalne, tj. układ przestrzenny zabudowy w miejscowościach znajdujących się na terenie gminy. Z kolei orientację w tych lokalnych uwarunkowaniach posiadają osoby zamieszkujące na terenie danej gminy i ich stanowisko powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy i była zgodna z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki. Jak wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, w tym sprawozdania z przeprowadzonych konsultacji społecznych, uzasadnienia projektu uchwały z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz formularzy konsultacyjnych, opiniujący wyrazili pozytywne stanowisko co do treści projektu uchwały. Wskazał również, że w poprzednio obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 22 grudnia 2001 r., minimalna odległość od obiektów chronionych wynosiła 10 m. Obecnie odległość ta wynosi 15 metrów od obiektów chronionych, przy czym odległość ta mierzona jest od wejścia lub wyjścia do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych najkrótszą drogą, którą możliwe jest dotarcie do miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. W szczególności brak było podstaw do stwierdzenia naruszeniu art. 12 ust. 3, czy art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z pewnością o ograniczeniu dostępności alkoholu może stanowić zmniejszenie ilości udzielonych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak nie ma na nią istotnego wpływu odległość od obiektu chronionego. Sąd I instancji uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP bowiem, organy działały w tym wypadku na podstawie i w granicach prawa. Zakwestionowany akt prawa miejscowego został przy tym wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wobec czego nie może też być mowy o naruszeniu art. 94 Konstytucji. Uznał również, że brak wyczerpującego uzasadnienia kontrolowanej uchwały stanowi uchybienie, które jednak nie było na tyle istotne aby mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucają mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 oraz art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że określenie granicy strefy ochronnej uniemożliwiającej lokalizację punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odniesieniu do obiektów chronionych na 15 metrów od obiektów chronionych stanowi stworzenie realnej bariery w dostąpieni do alkoholu, a przez to o realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie Prokurator Regionalny w Szczecinie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku Rada Miejska w Białym Borze - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Postawiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., który to przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Objęty skargą Prokuratora § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Białym Borze z dnia 24 sierpnia 2018 r. ustanawia zasady usytuowania na terenie gminy Bały Bór miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazując, że punkt sprzedaży i podawania tych napojów nie może być usytuowany w odległości bliższej niż 15 m od obiektów chronionych. Podnieść należy, iż analogiczne pod względem faktycznym i prawnym kwestie były już przedmiotem oceny i wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II GSK 1178/19), którego rozstrzygnięcie i argumenty na jego uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela, NSA stwierdził, że odwołując się do treści art. 12 ust. 3 u.w.t. wskazać należy, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy, co zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie Prokurator. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w analizowanej uchwale zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze Kraków 2002 r., uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy wyrażonych w preambule do u.w.t. i doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywiste jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo – wychowawcze. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu - stanowi pewną faktyczną barierę łatwej dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt bliska to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi bowiem do wniosku, że odległość ta w poszczególnych przypadkach wynosi 50 m a nawet 60 m między obiektami, z tym, że przy tej odległości sporny był przyjęty przez radę sposób jej mierzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2212/17, Lex nr 249103). Natomiast odległość 10 m, 15 m czy 20 m jest w orzecznictwie uznawana za niewystarczającą dla zagwarantowania celów ustawy (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 321/19, Lex nr 2719827, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt. II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt. III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 755/17 i z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1122/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczona w zaskarżonej uchwale minimalna odległość punktów sprzedaży alkoholu od obiektów, chronionych (15 m) może oznaczać bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania łatwej dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Nie tylko nie ograniczają one dostępności do alkoholu, ale i nie tworzą warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy, którym jest wychowanie w trzeźwości oraz przeciwdziałanie alkoholizmowi, zatem brak stwarzania warunków ułatwiających dostęp do alkoholu. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że ani pozytywna opinia jednostek pomocniczych gminy, pozytywna opinia sołectwa Stempień, pozytywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ani fakt iż punkt sprzedaży i podawania alkoholi mieści się w tym miejscu od lat 70-tych ubiegłego wieku (sklep spożywczy w miejscowości Stępień) oraz to, iż poprzednio obowiązująca uchwała z 2001 r. przewidywała bliższą odległość (10 m), nie może zmienić faktu, że tak określone zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych czynią realizację celów u.w.t. nieefektywną i iluzoryczną, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 u.w.t. w zw. z art. 1 i 2 u.w.t. Za usprawiedliwiony uznać należy zatem pomieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 3 oraz art. 1 i art. 2 u.w.t. W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Białym Borze w zaskarżonym zakresie.