II SA/Bd 645/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Śliwice z dnia 26 października 2010 r. nr LI/344/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr LI/344/10 z dnia 26 października 2010 r. Rada Gminy Śliwice, na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Tucholi, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale istotne naruszenie: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95, dalej powoływanej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych") i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuży termin wejścia jej w życie; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy skład ten wynika wprost z ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazując, że w zaskarżonej uchwale określono, że wchodzi ona w życie z dniem podpisania, stwierdził że brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia jej nieważności, gdyż ogłoszenie aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, w wojewódzkim dzienniku urzędowym warunkuje jego wejście w życie i tym samym wywołanie przez niego skutków prawnych. Prokurator podniósł też, że wskazanie w zaskarżonej uchwale składu Zespołu Interdyscyplinarnego stanowi powtórzenie przepisów ustawowych i należy to ocenić jako przekroczenie kompetencji organu wynikających z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wskazał w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, iż tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie było orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska organów nadzoru co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, co spowodowało, iż organ przyjął, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i w związku z tym wchodzi w życie z dniem podjęcia, co nie było w tym okresie stanowiskiem odosobnionym, że dopiero w 2011 i w 2012 roku pojawiły się orzeczenia w których wyrażone zostało stanowisko, że tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego i, że wobec tego w takich okolicznościach nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Jednocześnie organ zaznaczył, że po szczegółowej analizie orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących podejmowanych przez rady gmin uchwał w sprawach zespołów interdyscyplinarnych na najbliższej sesji Rady Gminy Śliwice zostanie podjęta nowa uchwała w tym przedmiocie, która zostanie opublikowana w dzienniku urzędowym województwa kujawsko-pomorskiego. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego wskazania w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, organ stwierdził, że w przepisie tym nie wskazano "składu personalnego Zespołu", gdyż pod pojęciem "skład personalny" należy rozumieć wskazane z imienia i nazwiska osoby będące przedstawicielami podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano podmioty funkcjonujące w gminie Śliwice, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Nie jest to jednak "skład personalny", gdyż członków tego Zespołu (czyli skład personalny Zespołu) powołuje wójt gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") wynika, że sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Prokuratora, nie kwestionowane zresztą przez organ, że podejmowana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg, określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 usg stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i, że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie. Jak wynika z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej - normy upoważniającej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przy czym należy podkreślić – mając na względnie argumentację organu w odpowiedzi na skargę – że istnienie upoważnienia ustawowego do wydanie aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwał rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. Oceniając w tym kontekście charakter prawny przedmiotowej uchwały, należy w pierwszej kolejności wskazać, że kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym: 1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie; 2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie; 3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia; 4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2). Dalsze przepisy wskazanej ustawy określają skład zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 3-5), sposób działania (art. 9a ust. 6-9, 13), w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9a ust. 10-12), zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych (art. 9b). Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wśród zadań zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wymienia realizacje działań określonych w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzenie, a także m.in. podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W rezultacie przedmiotową uchwałę określającą tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunków jego funkcjonowania należało bez wątpienia zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jak podkreślono powyżej jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna ona, na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz w § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (patrz ww. wyroki sądów administracyjnych; a także por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dla przeprowadzonej oceny i stwierdzonych konsekwencji tego stanu rzeczy (braku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym) nie ma znaczenia okoliczność, że w normie upoważniającej nie wskazano wprost, że tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego (zważywszy że nie ma takiego ustawowego obowiązku), że w przeszłości nie było – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę - jednoznacznego stanowiska organów/sądów co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, czy też że organ nadzoru nie zgłosił do niej zastrzeżeń w trybie postępowania nadzorczego. Do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy należy kontrola zaskarżonej uchwały według kryterium legalności. Kontrola ta ma charakter obiektywny, oparta jest na analizie charakteru norm prawnych danego aktu według wskazanych powyżej przez Sąd kryteriów i nie jest determinowana oceną uchwały przez inne organy. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego wskazania w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, należy wskazać, że o składzie (a nie składzie personalnym) zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy, poprzez zindywidualizowanie jednostek wymienionych przez ustawodawcę w art. 9a ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, i określenie, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Śliwicach (pkt 1), Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych w Śliwicach (pkt 2), Posterunku Policji w Śliwicach (pkt 3) i SP ZOZ w Śliwicach (pkt 5). Zatem § 1 ust. 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Rada wkroczyła więc w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne, i w tym tylko zakresie dotyczącym zmodyfikowania w zaskarżonej uchwale ustawowego składu zespołu interdyscyplinarnego, a nie wskazania składu personalnego zespołu, zarzut skargi należało uznać za skuteczny. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W powyższym zakresie stanowi to naruszenie art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.