II OSK 2742/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 94/17 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2016 r., znak: [...]; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1690 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 94/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej "LWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] 2016 r. PINB odmówił nałożenia na E. K.-M. obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym, zlokalizowanym na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S17e, odcinek węzeł Kurów Zachód – węzeł Kurów Wschód, km [...], strona prawa, na działce o nr ew. [...] w miejscowości S., gmina K., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że E. K.-M. (dalej także "Inwestor") wybudowała wymienione urządzenie reklamowe na podstawie dokonanego zgłoszenia. Urządzenie zostało umieszczone na betonowym fundamencie. Zdaniem PINB budowa takiego urządzenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego w sprawie zastosowanie znajdą art. 50 - 51 Pr. bud. Z uwagi na fakt wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem oraz usytuowanie urządzenia w odległości powyżej 40,00 m od krawędzi masy bitumicznej drogi ekspresowej, PINB uznał wykonane roboty budowlane za prawidłowe i odpowiadające obowiązującym przepisom. Wobec tego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. PINB orzekł, jak w sentencji decyzji. Rozpoznając odwołanie LWINB uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, o czym świadczy jego wielkość oraz posadowienie na betonowym fundamencie. Dokonane przez Inwestora zgłoszenie od samego zaś początku było wadliwe, co wymagało interwencji organu w postaci wydania decyzji o sprzeciwie. Zatem wobec błędnego dokonania zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz wadliwego zaniechania wniesienia sprzeciwu przez organ, w sprawie prawidłowo zastosowane zostały art. 50 – 51 Pr. bud. W ocenie LWINB, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przedmiotowe urządzenie położone jest poza terenem zabudowy. Zatem odległość omawianego urządzenia od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S17e powinna wynosić co najmniej 40 m, w rozpoznawanej zaś sprawie ta odległość wynosi ok. 54,50 m. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu GDDKiA, że obiekty budowlane powinny być sytuowane w odległości mierzonej od krawędzi jezdni drogi dodatkowej (serwisowej). LWINB stwierdził bowiem, że droga serwisowa nie jest drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. W przeciwnym razie droga serwisowa pozostanie jedynie drogą wewnętrzną, do której nie znajdują zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Usytuowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego nie narusza przy tym zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów. Powołana zaś przez GDDKiA umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego, ze względu na nieprecyzyjność jej postanowień, powinna być wykładana łącznie z przepisami prawa polskiego. LWINB nie podzielił także stanowiska GDDKiA, że PINB naruszył art.35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez niedokonanie uzgodnienia planowanych robót z zarządcą drogi publicznej, czyli GDDKiA. Skargę na powyższą decyzję LWINB wniósł GDDKiA. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały tryb postępowania naprawczego określony w art. 50 i 51 Pr. bud. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wymaga zbadania zgodności zrealizowanych prac z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd wskazał, że z zapisów Uchwały Nr XXIII/170/2008 Rady Gminy K. z dnia 28 października 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. terenów leśnych i zalesień (dalej także "m.p.z.p.") wynika "zakaz lokalizowania wszelkich budynków". Zakaz ten nie jest jednak jednoznaczny z zakazem lokalizowania wszelkich budowli. Zdaniem Sądu przedmiotowe urządzenie reklamowe jest budowlą, zatem jest ono zgodne z zapisami m.p.z.p. Sąd podzielił ponadto pogląd organów, że odległość od drogi ekspresowej, w jakiej może być usytuowany obiekt budowlany, należy liczyć od krawędzi tej drogi, nie zaś od krawędzi drogi serwisowej. Zdaniem Sądu pomiary należy przeprowadzać od krawędzi tej części jezdni, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów. Krawędzi jezdni nie należy utożsamiać z linią pasa drogowego. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia umowy o głównych drogach ruchu międzynarodowego. Zgodnie z tą umową ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. W ślad za organami Sąd wskazał, że umowa nie precyzuje, co oznacza sformułowaniem "przy" drogach międzynarodowych. Sąd podzielił pogląd organów, że skoro zapisy umowy międzynarodowej są nieprecyzyjne, to należy je wykładać łącznie z przepisami prawa polskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."): I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w związku z przepisami: 1) art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 5 i pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.), § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odległości obiektów budowlanych sytuowanych przy drodze publicznej krajowej poza terenem zabudowy powinny być liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni tej części drogi ekspresowej, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów, a nie od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej, która wchodzi w skład drogi ekspresowej; 2) pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę, a przez to naruszenie przepisu art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie; II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia: 1) art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji tego przyjęcie przez Sąd, że odległości obiektów sytuowanych przy drodze ekspresowej należy liczyć od zewnętrznej krawędzi tej drogi rozumianej zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, bez uwzględnienia faktu, że jezdnia dodatkowa stanowi integralną część drogi ekspresowej. Stosownie do treści art. 185 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie organu wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Przed przystąpieniem do szczegółowego omówienia wskazanych wyżej uchybień w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż choć w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., która to jednostka redakcyjna w ustawie tej nie występuje, to jednak na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż autor skargi kasacyjnej zamierzał postawić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powyższe wynika ze sposobu sformułowania zarzutów wiążących to naruszenie z naruszeniem przepisów K.p.a. Stanowisko to jest komplementarne z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazującej na konieczność rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. postawionych w skardze kasacyjnej nawet w przypadku braku powiązania ich z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a. Odnośnie stwierdzonych uchybień zauważyć nadto trzeba, iż wprawdzie uchybienia tego autor skargi kasacyjnej upatrywał przyjęciu przez Sąd I instancji, że odległości obiektów usytuowanych przy drodze ekspresowej należy liczyć od zewnętrznej krawędzi tej drogi rozumianej zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, bez uwzględnienia faktu, że jezdnia dodatkowa stanowi integralną cześć drogi ekspresowej, a więc de facto w naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe ich zastosowanie, to jednak ten błąd dotyczący warstwy argumentacyjnej zarzutu nie mógł mieć wpływu na ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. To przepisy prawa materialnego określają bowiem przesłanki zastosowania odpowiednich regulacji, a więc przesądzają o tym jakie okoliczności faktyczne są istotne prawnie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W kontrolowanej sprawie przepisami takimi są regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustalające wymogi odległościowe dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w minimalnych wskazanych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Określając te minimalne odległości ustawodawca zróżnicował je ze względu na usytuowanie drogi publicznej w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy oraz ze względu na rodzaj drogi. Na gruncie kontrolowanej sprawy szczególnie istotnego znaczenia nabiera zróżnicowanie wymogów ze względu na rodzaj drogi, gdzie prawodawca wyodrębnił i ustalił odrębne wymogi dla: 1. autostrad; 2. dróg ekspresowych; 3. dróg ogólnodostępnych krajowych pozostałych klas, 4. dróg ogólnodostępnych wojewódzkich i powiatowych pozostałych klas, 5. dróg ogólnodostępnych gminnych pozostałych klas. Wyraźne brzmienie art. 41 ust. 1 u.d.p. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądza, iż pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a nie będących jezdnią drogi publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż istota występującego w niej problemu dotyczy w pierwszym rzędzie ustalenia czym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych jest pas nawierzchni bitumicznej znajdujący się w pasie drogowym drogi ekspresowej S17e nazywany przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego i w ślad za nimi sąd I instancji "jezdnią drogi serwisowej" a przez skarżącego kasacyjnie jezdnią dodatkową drogi ekspresowej. Biorąc pod uwagę definicje legalne pojęcia drogi publicznej (art. 1 u.d.p.) zgodnie z którą jest to droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych i uwzględniając brzmienie art. 8 u.d.p., zgodnie z którym drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, bezspornym pozostaje, że przedmiotowy obiekt nie może zostać zaliczony do kategorii dróg wewnętrznych, ze względu na zlokalizowanie go w pasie drogowym drogi publicznej – drogi ekspresowej S17e. Dalej wskazać należy, iż pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z definicji tej wyraźnie wynika, iż w pasie drogowym poza drogą znajdować się mogą inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne. Jednocześnie pamiętać trzeba o definicji legalnej drogi ekspresowej (art. 4 pkt 10 u.d.p.), zgodnie z którą jest to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażoną w jedną lub dwie jezdnie, oraz definicji jezdni, jako części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5) oraz o instytucji dodatkowej jezdni wprowadzonej przez § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana między innymi przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Dodatkową jezdnię, o której mowa w wskazanym wyżej przepisie, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej (§ 8a ust. 2 tego samego rozporządzenia). W świetle powyższych regulacji prawa materialnego zauważyć należy, iż zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie czy przedmiotowy pas nawierzchni stanowi dodatkową jezdnię zlokalizowaną w pasie drogi ekspresowej o jakiej mowa w § 8a, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., czy też jest dostępny wyłącznie dla ograniczonego kręgu podmiotów uprawnionych (wyznaczonych przez zarządcę drogi ekspresowej) i służy wyłącznie obsłudze tej drogi, co pozwoliłoby na uznanie go za niebędący jezdnią drogi publicznej obiekt budowlany zlokalizowany w pasie drogowym, związany z potrzebami zarządzania drogą, względnie zabezpieczeniem i obsługą ruchu, czyli jak to ujęły organy i w ślad za nimi Sąd I instancji posługując się nieznanym ustawie i aktom wykonawczym pojęciem "drogę serwisową". Zasadnicze znaczenie powyższej okoliczności faktycznej wynika z faktu, że choć nie budzi wątpliwości konieczność zachowania przez urządzenie reklamowe przewidzianej w art. 43 ust. 1 u.d.p. odległości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej przeznaczonej wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, to w sytuacji gdy sporny pas utwardzony nawierzchnią bitumiczną stanowiłby tylko obiekt budowlany związany z potrzebami zarządzania drogą, względnie zabezpieczeniem i obsługą ruchu, to usytuowanie urządzenia reklamowego względem tegoż pasa nawierzchni nie podlegałoby regulacjom z art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem dotyczą one wyłącznie odległości od jezdni dróg publicznych określonych klas, a nie od obiektów budowlanych i urządzeń związanych z zabezpieczeniem, prowadzeniem i obsługą ruchu. Odmienna sytuacja prawna zaistniałaby zaś w przypadku ustalenia, że przedmiotowy utwardzony nawierzchnią bitumiczną pas gruntu stanowi dodatkową jezdnię odpowiadającą parametrom technicznym drogi klasy D, L lub Z zlokalizowaną w pasie drogowym drogi ekspresowej. W takich okolicznościach w sprawie znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. dotyczące odległości urządzeń reklamowych od krawędzi jezdni dróg publicznych. Biorąc pod uwagę przesłanki ustanowienia przez prawodawcę regulacji dotyczących odległości obiektów i reklam od zewnętrznej krawędzi jezdni, sprowadzające się przede wszystkim do zapewnienia bezpiecznego korzystania z dróg publicznych poprzez wyeliminowanie możliwości rozproszenia uwagi kierującego pojazdem przez nagle pojawiający się na krawędzi obszaru widzenia kierującego, następnie równie nagle znikający obiekt (reklamę) oraz uwzględniając, że prawodawca określił minimalne wymogi co do odległości obiektów budowlanych (oraz reklam nie będących obiektami budowlanymi) dla wszystkich klas dróg, za pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia uznać należałoby przyjęcie, iż wymogi te nie dotyczą jezdni dodatkowych o jakich mowa w § 8a rozporządzenia, pełniących w systemie dróg publicznych funkcje dróg klasy D, L lub G, odpowiednimi restrykcjami z art. 43 ust. 1 u.d.p. przecież objętych. Jednocześnie zauważyć należy, iż z tych samych względów, to jest wobec faktu, że jezdnie dodatkowe odpowiadać mają parametrom dróg klasy D, L lub Z oraz służą obsłudze ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej (§ 8a ust. 2 rozporządzenia), to jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia pozbawione jest stosowanie wobec tych jezdni dodatkowych, pełniących w systemie dróg publicznych rolę ogólnodostępnych dróg dojazdowych, lokalnych i zbiorczych, tak daleko idących obostrzeń w zagospodarowaniu nieruchomości przyległych, jak w stosunku do jezdni dróg najwyższych klas, to jest autostrad i dróg ekspresowych. Powyższe wynika chociażby z faktu znacznie niższej dopuszczalnej prędkości maksymalnej na tego rodzaju drogach niż na autostradach, czy też drogach ekspresowych. Za powyższym przemawia dodatkowo okoliczność, iż jezdnia dodatkowa o jakiej mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii elementów drogi ekspresowej wskazanych w art. 4 pkt 10 lit. a–c u.d.p. (i odpowiadającego mu art. 4 pkt 11 lit. a-c tej samej ustawy), w tym w szczególności nie stanowi urządzenia przeznaczonego wyłącznie dla użytkowników drogi. Błędne jest zatem twierdzenie kasatora, iż dodatkowa jezdnia wchodzi w skład drogi ekspresowej, względnie stanowi jej integralną cześć. Z wskazanych przez prawodawcę w § 8a ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przesłanek realizacji jezdni dodatkowej wynika wręcz, iż jezdnia dodatkowa nie musi być w ogóle powiązana z drogą ekspresową, bądź autostradą w pasie, której jest pobudowana, w szczególności, gdy służy obsłudze komunikacyjnej nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi wyższej klasy, która w następstwie budowy tej drogi utraciła dostęp do drogi publicznej. Powyższe przesądza o niezasadności zgłoszonego w sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonego nr 1.2 w zakresie w jakim jego autor uznaje jezdnię dodatkową za część drogi ekspresowej i postuluje stosowanie do lokalizacji obiektów budowlanych i reklam przy drogach, wymogu sytuowania ich w takiej odległości od krawędzi jezdni dodatkowej leżącej w pasie drogowym drogi ekspresowej, jak przewidziana przez prawodawcę minimalna odległość od krawędzi drogi ekspresowej. Dla określenia jakie regulacje zastosowywać co do odległości obiektów budowlanych, względnie reklam od krawędzi jezdni dodatkowej położonej w pasie drogowym drogi krajowej kluczowe znaczenie ma natomiast ustalenie funkcji tego obiektu w systemie dróg publicznych. Funkcjonalnie taka dodatkowa jezdnia zlokalizowana w pasie drogowym drogi wyższej klasy pełni bowiem rolę ogólnodostępnej drogi dojazdowej, lokalnej lub zbiorczej, od której różni się zasadniczo jedynie podmiotem będącym jej właścicielem. Ze względu na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi krajowej stanowi bowiem własność Skarbu Państwa. Co za tym idzie uznać należy, iż w przypadku, gdy w pasie drogowym drogi publicznej wyższej klasy (autostrady, drogi szybkiego ruchu), zlokalizowana zostanie jezdnia dodatkowa mająca charakter ogólnodostępny i odpowiadająca parametrom dróg klasy D, L lub Z, to do sytuowania obiektów budowlanych oraz reklam stosować należy równolegle zarówno regulacje dotyczące sytuowania obiektów względem zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady (drogi ekspresowej), które odnosić należy do krawędzi jezdni właściwej autostrady (drogi ekspresowej), jak i regulacje dotyczące sytuowania obiektów budowlanych względem krawędzi jezdni dróg ogólnodostępnych, które odnosić należy do krawędzi jezdni dodatkowej. Inaczej rzecz ujmując z prawidłowego stanowiska, iż nie można utożsamiać krawędzi jezdni drogi ekspresowej z krawędzią jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym tej drogi, nie wynika brak wymogu zachowania odpowiednich, przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. odległości obiektów budowlanych i reklam sytuowanych przy drodze od krawędzi tejże jezdni dodatkowej. O tym, które z odległości wskazanych w poz. 3 tabeli ujętej w art. 43 ust. 1 u.d.p. znajdą zastosowanie w stosunku do konkretnej jezdni dodatkowej o jakiej mowa w § 8a ust. 1 rozporządzenia nie może przesądzać sam fakt, iż jezdnia takowa znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej określonej kategorii, którą przeważnie będzie droga krajowa. Nie można bowiem abstrahować od treści art. 5, 6, 6a i 7 u.d.p. określających przesłanki zaliczenia dróg publicznych do określonych kategorii oraz od zawartego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazania jakie wymagania (dla jakiej klasy dróg) winy spełniać drogi zaliczone do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Co za tym idzie dla określenia, które z wymogów wskazanych w poz. 3 tabeli w art. 43 ust. 1 u.d.p. znajdą zastosowanie dla oceny dopuszczalności lokalizacji obiektu budowlanego bądź reklamy względem krawędzi jezdni dodatkowej, zasadnicze znaczenie będzie miało ustalenie roli tej jezdni w systemie dróg publicznych jako odpowiadającej funkcjonalnie drodze gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów, chociażby w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego pozwalających na jednoznaczne i pewne ustalenie, czy przedmiotowy pas gruntu utwardzony nawierzchnią bitumiczną jest ogólnodostępną jezdnią dodatkową w rozumieniu § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., czy też jedynie innym niż droga obiektem budowlanym związanym z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu zlokalizowanym w pasie drogowym. Jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie brak także uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, które ograniczyły się do apriorycznego założenia, że przedmiotowy obiekt stanowi tzw. drogę serwisową, czyli jezdnię u funkcjach innych niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym. Znamiennym jest, iż w decyzjach organów obu instancji brak pozytywnego ustalenia jakie to funkcje pełni przedmiotowa jezdnia. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono zatem czy jezdnia ta pełni funkcję drogi publicznej, a jeśli tak to jakiej kategorii, czyli czy i jakie miejscowości łączy oraz jakiej klasie drogi odpowiada. Brak poczynienia niezbędnych, kompletnych ustaleń faktycznych doprowadził zaś organy do gołosłownej - na obecnym etapie postępowania - konstatacji, iż sporny pas gruntu utwardzony nawierzchnią bitumiczną nie stanowi drogi publicznej. W związku z powyższym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego uznać należy za co najmniej przedwczesne, albowiem oparte na niekompletnym i co za tym idzie wadliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, co stanowiło niewątpliwe naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które zgodnie z art. 140 K.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Powyższe naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji obu instancji nie zostały dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który błędnie ocenił, iż wskazane wyżej przepisy postępowania nie zostały naruszone, a zebrany materiał dowodowy jest kompletny. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w związku z art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 5 i pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zauważyć należy, iż był on częściowo uzasadniony jedynie w tym zakresie w jakim wskazuje na konieczność uwzględniania przy lokalizowaniu obiektów i reklam przy drogach także ich odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej, a nie wyłącznie odległości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej, jednakże na obecnym etapie postępowania nie mógł uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem opierał się na założeniu, iż w sprawie występuje jezdnia dodatkowa zlokalizowana w pasie drogowym drogi ekspresowej, która to okoliczność faktyczna nie została ustalona przez organy w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i co za tym idzie nie może być uznana za bezsporną. Nie okazał się natomiast trafny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w związku z pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985, poz. 10, Nr 35), a przez to naruszenia przepisu art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie. Niezależnie bowiem od braku wskazania tak w zarzucie, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która z jednostek redakcyjnych art. 91 Konstytucji miałby zostać naruszona, zauważyć trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli przepis umowy międzynarodowej stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Istotnym jest zatem zweryfikowanie czy dana reklama usytuowana jest przy drodze sieci międzynarodowej, bowiem tylko takich dróg umowa ta dotyczy. Nie może być zaś uznana za drogę tego rodzaju tak jezdnia dodatkowa służąca ograniczeniu ilości zjazdów z jezdni drogi międzynarodowej czy też zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nieruchomościom dostępu takowego przez budowę drogi międzynarodowej pozbawionym, jak i jezdnia nie mająca w ogóle charakteru drogi publicznej, a wykorzystywana wyłącznie przez zarządcę drogi i podmioty przez niego upoważnione do celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Niezależnie zatem jak ostatecznie, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego zakwalifikowany zostanie sporny obiekt, do usytuowania reklam względem krawędzi jego jezdni, wskazywana jako wzorzec kontroli regulacja umowy międzynarodowej nie znajdzie w ogóle zastosowania. Nadto zauważyć trzeba, iż powyższa umowa nie definiuje znaczenia pojęcia "przy drodze", ograniczając się do wskazania, iż zakaz ten ustanawiany jest z względu na bezpieczeństwo i estetykę. Powyższe oznacza, iż ewentualne naruszenie tegoż przepisu musiałoby się każdorazowo wiązać z wykazaniem naruszenia przepisów prawa krajowego regulujących tak dopuszczalne odległości sytuowania reklam przy drogach, (stanowiących wyraz dokonanej przez prawodawcę krajowego oceny tego jaka jest minimalna dopuszczalna odległość lokalizowania tego rodzaju obiektów względem dróg poszczególnych klas), czy też regulujących kwestie związane z niedopuszczeniem przez zarządcę drogi do pogorszenia warunków związanych z bezpieczeństwem ruchu. Żadnych tego rodzaju okoliczności faktycznych związanych z odległością spornej reklamy od drogi ekspresowej orzekające w sprawie organy nie stwierdziły, jak również nie wskazał na nie skarżący kasacyjnie, który nie podjął nawet próby wykazania, iż przedmiotowa reklama ma jakikolwiek negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu prowadzonego na drodze ekspresowej. Podsumowując stwierdzić należy, iż uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy administracji. Co za tym idzie uznać trzeba, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2016 r. oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.), w tym zbierze materiał dowodowy i poczyni ustalenia faktyczne pozwalające na ustalenia charakteru prawnego spornej jezdni. Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę i skargę kasacyjną oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).