VIII SA/Wa 424/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Iłża stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Iłży (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej: ustawa), podjęła w dniu 15 marca 2013 roku uchwałę Nr XXXV/177/13 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iłża. Zgodnie z §1 uchwały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iłża określone są w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Iłża stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lipsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez: - wprowadzenie w § 3 uchwały zapisu o utracie mocy obowiązującej uchwały nr XXXIII/261/2006 z 19 kwietnia 2006 r. w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gmin Iłża", gdyż jest on sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym bowiem zgodnie z art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy zachowują swoją moc na okres jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Skoro więc uchwała straciła moc z upływem terminu wskazanego w ustawie, niezasadne jest jej uchylanie w drodze uchwały; - wprowadzenie w § 2 ust. 2 załącznika zakazu mieszania odpadów komunalnych wymienionych w ust. 1 od pkt 1 do 10 ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, podczas gdy Rada nie jest umocowana do wprowadzania zakazów w drodze regulaminu; - wprowadzenie w § 2 ust. 4 obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy, nadto określenie "niezwłocznie" jest określeniem mało precyzyjnym i ocennym; - częściowe powtórzenie w § 4 ust. 1 regulaminu obowiązku zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy; - nałożenie w § 4 ust. 2 obowiązku niezwłocznego usuwania śniegu, lodu, zanieczyszczeń z chodników i poboczy położnych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a ponadto organ uchwałodawczy nie posiada uprawnienia do określenia terminu wykonania powyższego obowiązku - jako niezwłocznego; - sformułowanie w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu sposobu postępowania ze ściekami z mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości, przez co nastąpiło wkroczenie w regulację dotyczącą stosunków sąsiedzkich uregulowanych w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), a nadto zapis regulaminu wkracza w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości co do sposobu korzystania z prawa własności, - wprowadzenie w § 6 zakazu wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp., podczas gdy Rada nie jest umocowana do wprowadzania zakazów w drodze regulaminu, - określenie w § 9 i § 10 regulaminu, że gromadzenie odpadów może odbywać się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy, w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia się tylko pojemniki, - ustalenie w § 13 ust. 3 ust a. b i c regulaminu miejsca rozstawienia koszy w odległościach umożliwiających bezpieczne i wygodne z nich korzystanie przez wszystkich użytkowników ww. terenów, przy czym określenie "bezpieczne i wygodne" jak również pozostałe określenia "umożliwiające bezpieczne i wygodne korzystanie", oraz "w miejscach o dużym natężeniu ruchu pieszych i przebywania znacznej ilości osób" są określeniami nieprecyzyjnymi i ocennymi, - użycie § 14 ust. 2 nieprecyzyjnego i ocennego pojęcia" nieprzyjemne zapachy", - nałożenie w § 14 ust. 4 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady; - nałożenie na właścicieli nieruchomości w §16 ust. 3 regulaminu, obowiązku zapewnienia swobodnego dostępu do pojemników i worków oraz wystawianie pojemników i worków do drogi w sposób nie powodujący uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich, podczas gdy ustawa wymienia tylko pojemniki a określenia "w sposób nie powodujący uciążliwości" jest określeniem nieprecyzyjnym, - określenie w § 22, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi sformułowaniami, a kwestia odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, została uregulowana w przepisie rangi ustawowej (art. 431 k.c.); - wprowadzenie w § 23 ust. 2 pkt b i c regulaminu nakazu niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem wskazanych obiektów, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowym i w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, - określenie w § 23 ust. 1 pkt e regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 t.j.), - nałożenie w § 23 ust 2 pkt. f regulaminu na właścicieli zwierząt domowych obowiązku natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe wskazanie sposobu postepowania z odchodami podczas gdy kwestia ta została uregulowana w przepisach rangi ustawowej, - wprowadzenie w § 24 ust. 2 regulaminu zakazu w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich we wskazanych w nim miejscach; - ustalenie w § 24 ust. 5 pkt 3 i 5 regulaminu zasad składowania obornika i hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawowa objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich; - nałożenie w § 25 ust. 4 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości zapewnienia zbiórki i unieszkodliwienia padłych gryzoni wraz z resztkami trucizn, podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie upoważnia Rady do regulowania powyższych kwestii, W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi. Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. Prokurator ograniczył zarzuty skargi w ten sposób, że wyeliminował zarzut dotyczący § 3 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Iłży stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy, który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., II SA/Op 229/12, CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wyrażony w § 2 ust. 2 załącznika zakaz mieszania odpadów komunalnych stanowi w istocie powtórzenie treści art. 9e ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zakazuje się mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, uregulowanie przepisami prawa miejscowe kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje zaś naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenie praw. Zarzut Prokuratora był więc zasadny. Z przyczyn wskazanych wyżej wyeliminowaniu winien podlegać § 4 ust. 1 regulaminu, który zawiera częściowe powtórzenie obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ponadto niezgodne z prawem jest także rozwiązanie przyjęte w ww. przepisie zaskarżonej uchwały, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości "niezwłocznie", ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1198/18, CBOSA) Za zasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego, że w § 2 ust. 4 regulaminu nałożono obowiązek niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy nie upoważniało organu uchwałodawczego do sformułowania powyższego obowiązku. Jak słusznie bowiem wywiódł skarżący, przywołana ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi po ich powstaniu. Niezasadny okazał się jednak zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy poprzez określenie w § 5 ust. 1 i 2 regulaminu postępowania ze ściekami powstającymi poza myjniami jako wykraczającego poza delegację ustawową oraz jej uregulowanie ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Stosownie do brzmienia § 5 regulaminu mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzić pod warunkiem, że ścieki z mycia są odprowadzane przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych (§ 5 ust. 1 regulaminu). Naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą być przeprowadzone w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleb oraz uciążliwości dla sąsiadów (§ 5 ust. 2 regulaminu). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej wprowadzenie w regulaminie sposobu postępowania ze ściekami mieści się w granicach upoważnienia ustawowego co do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów, gdyż Rada określiła wymagania w zakresie mycia pojazdów, a nie zakaz ich mycia. Za dopuszczalnością określenia w regulaminie zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości opowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 585/15. Nadto Rada określiła zasady dotyczące napraw pojazdów w tym pozbywania się nieczystości ciekłych do czego była uprawniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, CBOSA). Regulacja określonego zagadnienia w art. 144 k.c. (uciążliwości dla sąsiedniej nieruchomości) nie wyklucza zamieszczenia określonych postanowień w regulaminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 876/18, CBOSA). W ocenie Sądu przekroczeniem delegacji z art. 4 ust. 2 ustawy jest ustanowiony w § 6 regulaminu zakaz wykorzystania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp., ponieważ regulacja ta nie ma umocowania w normie upoważniającej do określenia wyłączenie szczegółowych zasad postępowania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to jedynie, co do spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Ponadto w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy wskazano na obowiązek właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości "odpadów komunalnych" oraz "nieczystości ciekłych" w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, wobec czego wprowadzanie przez radę dodatkowych wytycznych w formie zakazów jest nieuzasadnione (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1271/18, CBOSA). Zasadny jest także zarzut skargi odnośnie § 13 ust. 3 ust. a, b i c załącznika do uchwały, w którym określono warunki umiejscowienia koszy na odpady ustawianych przy drogach publicznych i przystankach komunikacyjnych. Rada nie jest bowiem upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r., VIII SA/Wa 191/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1271/18, CBOSA). Z tych samych względów jako zasadny ocenić należało zarzut skierowany przeciwko § 14 ust. 4 i § 16 ust. 3 regulaminu. Sąd wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Uwzględnić należy więc, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi wcale dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest przemieszczenie samego pojemnika, np. wystawienie go przez właściciela na czas odbioru odpadów (tak wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2017 r.,. II SA/Ol 780/17, CBOSA). Z kolei w § 22 wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Regulacja taka była zabiegiem zbędnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 Kodeksu cywilnego. Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą regulacji w tym zakresie winno być więc określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, CBOSA). Z tych względów zasadny był zarzut Prokuratora nieprawidłowego sformułowania § 23 ust. 2 pkt b i c regulaminu. W § 23 ust. 1 pkt e regulaminu ustalono okoliczności w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy. Należy jednak stwierdzić, że materia ta została uregulowana w sposób odmienny, aniżeli uczynił to ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto użyto nieprecyzyjnego określenia "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", co może być interpretowane wieloznacznie. W § 23 ust. 2 pkt f regulaminu nałożono z kolei na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta. Zdaniem Sądu powyższy zapis stoi w sprzeczności z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, a ponadto stanowi powtórzenie art. 91 Kodeku wykroczeń. Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18, CBOSA). Rada nie miała także kompetencji do wprowadzenia w § 24 ust. 2 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zwartych, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe i ogrody działkowe. W § 24 ust. 5 pkt 3 i 5 ustalono zasady składowania obornika i hodowli pszczół. Zdaniem Sądu sposób i miejsce składowania obornika, czy ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich (art. 144 k.c.). Badając legalność przepisów regulaminu Sąd uznał za wykraczające poza upoważnienie ustawowe także uregulowania ujęte w § 25 ust. 2 regulaminu, w którym nałożono na właścicieli obowiązek zapewnienia zbiórki i unieszkodliwienia padłych gryzoni wraz z resztkami trucizn. Do wprowadzenia takiego obowiązku nie upoważniają przepisy punktów 6 i 7 art. 4 ust. 2 ustawy. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Iłży z dnia 15 marca 2013 roku, nr XXXV/177/13 narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.