II OSK 2779/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 319/17 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 319/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej "ZWINB") z [...] 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z [...] 2016 r. Wymienione decyzje administracyjne nakazały E.S. rozbiórkę tymczasowych obiektów budowlanych w postaci budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy mniejszej niż 35 m2 oraz tymczasowego obiektu budowlanego typu "domek holenderski", wykonanych w miejscowości P., gmina B., działka nr [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia. Materialnoprawną podstawę decyzji PINB stanowił art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 290 ze zm.) polegającą na uznaniu, że szopa na narzędzia niezwiązana na trwałe z gruntem jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 3 pkt 2 oraz na uznaniu, że przyczepa campingowa typu "domek holenderski" posiadająca koła i przeznaczona do poruszania się po drogach jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w wyżej przywołanym przepisie art. 3 pkt 5. W oparciu o powyższe Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2. rozpoznanie skargi, 3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Pismem z 21 sierpnia 2017 r. Skarżąca kasacyjnie dokonała sprostowania wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.") Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Chociaż właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA) nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Nadto w skardze kasacyjnej wadliwie odwołano się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2017 r., którym ogłoszono jednolity tekst ustawy - Prawo budowlane opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2017 r., poz. 290, w sytuacji gdy poddana kontroli sądowoadministracyjnej decyzja wydana została 30 stycznia 2017 r., a więc przed publikacją powyższego obwieszczenia. Przypomnieć zaś należy, iż zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Obowiązkiem Sądu I instancji było więc dokonanie oceny czy zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu i zgodnie z przepisami obowiązującym w dacie jej wydania. Do oceny legalności kontrolowanej decyzji sądy administracyjne nie mogą więc stosować przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania obowiązujących w dacie wyrokowania, gdyż co należy ponownie podkreślić, zadaniem sądów administracyjnych nie jest rozstrzyganie sprawy, co do meritum, a kontrola prawidłowości decyzji podjętych przez organy administracji. Powyższe uchybienie autora skargi kasacyjnej nie miało jednakże istotnego znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej, albowiem wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy art. 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane miały takie samo brzmienie w datach orzekania przez organy administracji, jak i w wskazanym w skardze kasacyjnej tekście jednolitym ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w sytuacji braku zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). Jak wskazał zaś Sąd I instancji w sprawie bezsporny jest fakt istnienia tych obiektów oraz to, że skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się ani pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem ich wykonania. Nadto niekwestionowanym jest, iż ostateczną decyzją z [...] 2016 r. Wójt Gminy B. omówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wójt wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie ustalenia, jaka jest kwalifikacja prawna obiektów, których rozbiórki dotyczyły decyzje ZWINB i PINB oraz czy obiekty te stanowiły samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że przyczepa campingowa typu "domek holenderski" powinna zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr. bud., przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza bowiem o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17 oraz z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, dostępne w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczepa campingowa typu "domek holenderski" posiada cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa przyczepa nie pełni funkcji transportowej, lecz funkcję rekreacji indywidualnej. Sąd prawidłowo dostrzegł również, że przedmiotowa przyczepa jest przyłączona do instalacji energetycznej, wodociągowej ze studni wierconej oraz instalacji sanitarnej ze zbiornikiem bezodpływowym. Niewątpliwie należy zatem w takich okolicznościach zakwalifikować przedmiotową przyczepę jako tymczasowy obiekt budowlany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa przyczepa, po jej posadowieniu na gruncie, pełni wyłącznie funkcje mieszkalno-rekreacyjne. Podkreślić nadto trzeba, iż jak wskazuje sam autor skargi kasacyjnej w piśmie z 21 sierpnia 2017 r. od przedmiotowej przyczepy campingowej w związku z posadowieniem jej na działce skarżącej kasacyjnie odjęte zostały koła, co dodatkowo wskazuje na pełnienie przez nią obecnie wyłącznie funkcji tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na cele rekreacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet fakt odłączenia domków typu holenderskiego od mediów oraz pozbawienie ich takich elementów, jak daszki, schody i tarasy, a nawet przemieszczenie ich w obrębie działki, na której były posadowione, nie sprawia, że tylko z tego powodu utraciły one cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Fakt, że dla odzyskania przymiotu mobilności obiekt tego rodzaju został czasowo pozbawiony urządzeń ułatwiających zamieszkanie w nim, nie sprawia, iż nie może być on uznane za obiekt budowlany. Demontaż daszków, schodów i tarasów oraz odłączenie od mediów nie stanowi też rozbiórki takich obiektów (por. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. II OSK 3087/15, dostępny w CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotowy domek holenderski posiada zaś wszystkie cechy, które umożliwiają zamieszkiwanie w nim ludzi. Nie sposób zatem uznać, aby nie stanowił on tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr. bud. Realizacja takiego zaś obiektu, zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., wymaga zgłoszenia, o ile obiekt ten został posadowiony na gruncie na czas określony nie przekraczający 180 dni. Gdy okres ten przekracza 180 dni, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji co do zakwalifikowania przedmiotowej szopy na narzędzia jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud. Zgodnie z wymienionym przepisem, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że omawiany szopa jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że obiekt ten spełnia wszystkie wymienione w art. 3 pkt 2 Pr. bud. cechy budynku. W szczególności w protokole z oględzin obiektu budowlanego z dnia 17 listopada 2015 r., dokonanych przez PINB, wskazano, że na działce wykonany jest budynek gospodarczy o powierzchni mniejszej niż 35 m2, parterowy o konstrukcji drewnianej, bez instalacji. Okoliczność, że przedmiotowa szopa na narzędzia stanowi budynek nie została przy tym skutecznie zakwestionowana przez Skarżącą kasacyjnie w toku niniejszego postępowania. Za nietrafne należy uznać sugestie skargi kasacyjnej, że przedmiotowa szopa na narzędzia nie jest obiektem trwałym (co jak się wydaje rozumieć należy jako trwale związanym z gruntem), bowiem ustawiona jest na bloczkach cementowych. Takie twierdzenia nie znajdują bowiem żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zauważyć nadto trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie zgłoszono jakichkolwiek naruszeń prawa procesowego związanych z poczynieniem wadliwych, albo brakiem poczynienia ustaleń co do trwałości związania z gruntem przedmiotowej szopy. Powyższe przesądza o bezzasadności tegoż zarzutu. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nadto trafnie zauważył przy tym Sąd I instancji, że nawet gdyby przedmiotowa szopa nie była trwale związana z gruntem, to i tak w realiach kontrolowanej sprawy należałoby ją zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany. Zasadnie Sąd I instancji wskazał zatem na niekonsekwencję organów w powyższym zakresie. Ustaliwszy bowiem w toku oględzin, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, PINB w sentencji decyzji nakazał rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego. Jak prawidłowo stwierdził jednak Sąd, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wobec wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do badania czy Sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż w stosunku tak do tzw. "domku holenderskiego" jak i przede wszystkim szopy na narzędzia, nie zaistniały wskazane w art. 29 ust. 1 w stosunku do określonych kategorii obiektów budowlanych wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem tego rodzaju zarzuty w skardze kasacyjnej nie zostały zgłoszone. Inaczej rzecz ujmując ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ją uprawniony był jedynie do zweryfikowania dokonanej kwalifikacji prawnej spornych obiektów jako tymczasowego obiektu budowlanego i budynku, nie był natomiast uprawniony do skontrolowania zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów, iż tego rodzaju obiekty budowlane w dacie ich wzniesienia podlegały reglamentacji na gruncie prawa budowlanego (wymagały uzyskania pozwolenia na budowę). Z tych samych przyczyn – to jest wobec braku zgłoszenia odpowiedniego zarzutu kasacyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do skontrolowania stanowiska Sądu I instancji, iż nie była możliwa legalizacja spornych obiektów ze względu na to, że decyzją z 8 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że argumentacja i uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowią w rzeczywistości polemikę z rozstrzygnięciem Wójta Gminy B. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe wskazuje chociażby okoliczność, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakichkolwiek rozważań na okoliczność tego, jak prawidłowo winna zostać zakwalifikowana na gruncie ustawy Prawo budowlane przedmiotowa szopa na narzędzia oraz czy szopa ta oraz tzw. "domek holenderski" podlegały reglamentacji na gruncie tej ustawy, natomiast zwalczana jest argumentacja organów Gminy B., która legła u podstaw wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć zaś trzeba, iż decyzja ta nie stanowiła przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, która dotyczyła skargi na decyzję rozbiórkową organów nadzoru budowlanego. Przypomnieć zaś trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Niewątpliwie sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji jest zaś sprawą odrębną w stosunku do postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, na co wskazuje odmienność podstawy prawnej rozstrzygnięć i rozpoznających je organów. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionych obiektów, tak Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie są uprawnione do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że rozstrzygnięcie tej decyzji ma niewątpliwie istotne znaczenia dla sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego. Swoje zastrzeżenia pod adresem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu strona skarżąca kasacyjnie mogła zgłaszać w odwołaniu od tej decyzji i ewentualnie w toku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organu odwoławczego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. wobec ustalenia, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.