IV SA/Po 243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewoda na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - teren cmentarza i okolice" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 pkt 1 lit. b; 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz Wojewoda kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 243/19 Uzasadnienie Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" wnosząc o : 1. stwierdzenie nieważności przepisu § 12 ust. 1 lit. b) zaskarżonej uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa, 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", to jest art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), poprzez brak określenia w uchwale parametrów wysokości geometrii dachów dla budynków usług dopuszczonych w § 12 ust. 1 pkt b uchwały. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwałą Nr [...] w dniu [...] października 2018 r. Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Organ nadzoru stwierdził iż w § 12 pkt 1 lit. b uchwały na terenie zabudowy usługowej - usług sakralnych dopuszczono lokalizację budynków usług nieuciążliwych: usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, handlu, administracji, oświaty, usług informacji i nauki, kultury i rozrywki, rekreacji i sportu, zdrowia i opieki społecznej realizowanych jako zadania własne samorządów terytorialnych. Jednakże w zakresie parametrów zabudowy dokonano określenia (wysokości i geometrii dachów) wyłącznie dla budynku kościoła i budynku gospodarczego. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 3 pkt 8 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późń. zm.), poprzez określenie budynek gospodarczy należy przez to rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Organ skarżący wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Burmistrz [...] pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] wyjaśnił, iż zapis § 12 pkt 1 lit. b uchwały został wprowadzony omyłkowo i powoduje on dysharmonię funkcji w obrębie terenu usług sakralnych. W ocenie Wojewody [...] brak ustalenia w uchwale parametrów wysokości i geometrii dachów dla budynków usług dopuszczonych w § 12 pkt 1 lit. b uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia, co także znacznie utrudnia możliwość wydania na podstawie ustaleń planu stosownego pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, co uznał Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., że na terenie zabudowy usługowej - usług sakralnych (Uk) omyłkowo dopuszczono także lokalizację usług nieuciążliwych i wskazany zapis stanowi błędne ustalenie planu. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. Procedura planistyczna wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] października 2018 r. wraz z pismem przewodnim o numerze [...] W dniu [...] listopada 2018 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynęło pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego o numerze [...] w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie ww. uchwały. Odpowiadając organ odniósł się do zarzutów określonych przez Wojewodę przyznając, iż § 12 pkt 1 lit. b) pojawił się w Uchwale Nr [...] omyłkowo. Organ wyjaśnił, iż zapis ustalający lokalizację usług nieuciążliwych: usług handlu detalicznego powierzchni sprzedaży do [...] m2, handlu, administracji, oświaty, usług informacji i nauki, kultury i rozrywki, rekreacji i sportu, zdrowia i opieki społecznej, obiekty realizowane jako zadania własne samorządów terytorialnych wpłynąłby na dysharmonię funkcji w obrębie terenu Uk. Organ wskazał, iż jedyną funkcją pożądaną na tym terenie jest funkcja zabudowy usługowej - usług sakralnych, do której to odnoszą się ustalone w Planie wskaźniki urbanistyczne: powierzchnia zabudowy, intensywność zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, a przede wszystkim wysokość zabudowy i geometria dachu, które określone zostały wyłącznie dla budynku kościoła i budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g."). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Uchwałę jako akt prawa miejscowego opublikowano w dniu [...].10.2018r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pod pozycją [...]. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dniu od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde uchybienie przy uchwalaniu planu miejscowego musi skutkować jego unieważnieniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Oceny, czy uchwała w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Lu 881/17,publ.CBOSA). Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd wskazuje, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i 36 ust. 4 u.p.z.p. Uchwała ta wpłynęła do Wojewoda dnia [...] października 2018 r. Sąd wskazuje, że w myśl normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Ponadto zgodnie z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz 1587), zwanego dalej "Rozporządzeniem": "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". W § 12 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały na terenie zabudowy usługowej - usług sakralnych dopuszczono lokalizację budynków usług nieuciążliwych: usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, handlu, administracji, oświaty, usług informacji i nauki, kultury i rozrywki, rekreacji i sportu, zdrowia i opieki społecznej realizowanych jako zadania własne samorządów terytorialnych. Sąd wskazuje, że słusznie zauważył Wojewoda, że w zakresie parametrów zabudowy dokonano określenia (wysokości i geometrii dachów) wyłącznie dla budynku kościoła i budynku gospodarczego. Biorąc pod uwagę powyższe Rada Miejska wprowadzając do treści planu miejscowego wskazaną wyżej regulację bezpodstawnie dopuściła na terenie przeznaczonym pod usługi sakralne lokalizację innych usług nieuciążliwych, a jednocześnie nie określiła w uchwale parametrów wysokości i geometrii dachów dla budynków usług dopuszczonych w § 12 pkt 1 lit. b) uchwały. Brak ustalenia w uchwale parametrów wysokości i geometrii dachów dla budynków usług dopuszczonych w § 12 pkt 1 lit. b uchwały stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 6 Rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzekł w sentencji wyroku. Dodatkowo Sąd wskazuje, że Rada Miejska w odpowiedzi na skargę przyznała, że kwestionowany zapis § 12 pkt 1 lit. b omyłkowo umieszczono w zaskarżonej uchwale. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 12 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, a nie jak to wskazano w petitum skargi § 12 ust 1 lit. b, gdyż zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w zaskarżonym planie § 12 zawiera punkty, a nie ustępy, co zresztą przyznaje skarżący (i organ w odpowiedzi na skargę) używając w uzasadnieniu skargi prawidłowego określenia § 12 pkt 1 lit. b, a nie § 12 ust. 1 lit. b.