II SA/Wa 1224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Konrad Łukaszewicz (spr.), , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zstało postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: A. B. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazała, że od dziecka jest osobą niepełnosprawną ze stwierdzonym opóźnionym rozwojem psychoruchowym, niskim poziomem intelektualnym, stwierdzoną dysforią i wadą wymowy. Skarżąca starała się o rentę w trybie zwykłym, jednakże otrzymała decyzję odmowną, podtrzymaną wyrokiem sądu powszechnego. Wskazała przy tym, że do otrzymania renty zabrakło jej jedynie okresu 3 miesięcy i 2 dni stażu pracy. Wyjaśniła, że ukończyła szkołę podstawową w trybie specjalnym i starała się znaleźć pracę, jednakże jej choroba (objawiająca się ograniczonymi zdolnościami manualnymi, nieumiejętnością zrozumienia poleceń, trudnością z adaptacją w nowym środowisku) powodowała, że mimo starań nie potrafiła sprostać wymaganiom pracodawcy. Podniosła przy tym, że nie wynikało to w żadnej mierze ze złej woli czy niesumiennego podejścia do pracy, lecz było skutkiem niepełnosprawności intelektualnej i nieprawidłowej motoryki. Wskazała nadto, że obecnie jest chora na stwardnienie rozsiane i orzeczono wobec niej całkowitą niezdolność do pracy. Podniosła również, że pozostaje pod opieką ojca, który ukończył 80 lat, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i na którego wyłącznym utrzymaniu pozostaje. Ojciec otrzymuje emeryturę, natomiast Skarżąca otrzymuje jedynie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Wskazała, że ich sytuacja życiowa i materialna jest trudna, bowiem łączny dochód nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...], Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu przywołał treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 39 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") oraz wskazał, że wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS ustalił – na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy – że na przestrzeni 41 lat życia Skarżącej, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodniła ona jedynie 9 lat, 2 miesiące i 24 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Organ wskazał przy tym, że w okresach od 1994 r. do 1998 r., od 1999 r. do 2000 r. oraz od 2000 r. do 2007 r. nie udowodniono żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek. Zdaniem Prezesa ZUS, w okresach tych nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem Skarżąca nie była uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Ponadto organ stwierdził, że Skarżąca nie spełnia również przesłanki pozostawania bez niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje dochód przypadający na jednego członka jej rodziny. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. Organ ponownie stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem Skarżąca nie wykazała w postępowaniu, by wystąpiły takie szczególne okoliczności, które uniemożliwiły jej podjęcie zatrudnienia we wskazanych okresach, jak również nie można było uznać, że pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zauważył w szczególności, że Skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy została dopiero od 2011 r., natomiast jej częściowa niezdolność do pracy powstała po dniu [...] grudnia 2000 r. i jedynie ograniczała a nie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli Skarżącej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Zdaniem organu, przerwy w zatrudnieniu nie mogą być również usprawiedliwione wskazanym przez Skarżącą wysokim bezrobociem. Organ zauważył w końcu, że dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny Skarżącej wynosi 1.351,77 zł, co nie pozwala stwierdzić, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił przy tym, że w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100,00 zł brutto. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku, zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że nie spełnia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS; 2) naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację wywiedzioną we wniosku, zgodnie z którą, jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, pozostającą na utrzymaniu ojca, który jest osobą starszą i schorowaną, zaś uzyskiwana przez niego emerytura nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, w tym kosztów leczenia. Skarżąca podkreśliła, że jej bezrobotność nie wynikała z lenistwa, lecz była związana z sytuacją na rynku pracy i jej chorobą, z powodu której trudno jej podjąć zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy również podkreślić, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje mieszczą się w granicach uznania administracyjnego, jakkolwiek przy ich wydawaniu Prezes ZUS nie ustrzegł się pewnych uchybień. Zdaniem Sądu, dokonując oceny pierwszej z przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ nie przeprowadził wnikliwej analizy sytuacji w jakiej znajdowała się Skarżąca, w szczególności nie wyjaśnił w sposób wystarczający tego, jaki wpływ na brak zatrudnienia we wskazanych przerwach miał stan zdrowia Skarżącej, która z uwagi na lekkie upośledzenie umysłowe była częściowo niezdolna do pracy, a także czy na obszarze zamieszkania Skarżącej mogła ona – bez żadnych trudności – znaleźć odpowiednie dla siebie zatrudnienie, biorąc pod uwagę stan zdrowia oraz orzeczoną niezdolność do pracy. Jakkolwiek Prezes ZUS prawidłowo przyjął, że Skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy dopiero od 2011 r. (vide: Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.), to jednak nie można pominąć znajdujących się w aktach sprawy opinii sądowych, z których wynika, że Skarżąca miała problemy z zatrudnieniem, a jej częściowa niezdolność do pracy istniała już od dzieciństwa (vide: opinia z dnia [...] stycznia 2016 r.) i powstała jeszcze przed 7 grudnia 1988 r. (vide: opinia z dnia [...] listopada 2017 r.). Wobec tego, wskazując na przerwy w zatrudnieniu pomiędzy 1994 r. a 2007 r., organ winien był wszechstronnie zbadać i jasno wyjaśnić, czy wskazane szczegółowo w tych opiniach problemy zdrowotne Skarżącej, skutkujące jej częściową niezdolnością do pracy, można było uznać za trwały i niezależny od Skarżącej stan, uniemożliwiający jej utrzymanie zatrudnienia. Jak wynika bowiem z powołanych opinii psychologiczno-psychiatrycznych, Skarżąca próbował podejmować liczne prace, jednakże nie radziła sobie z obowiązkami, z powodu czego nie była w stanie utrzymywać stałego zatrudnienia. W ocenie Sądu, już tylko ta okoliczność pozwala na przyjęcie, że próbowała ona przezwyciężyć skutki związane ze stwierdzonym u niej upośledzeniem umysłowym i organicznymi zaburzeniami osobowości. Skoro zatem stan zdrowia Skarżącej niewątpliwie miał wpływ na jej zatrudnienie przed rokiem 2011, to Prezes ZUS winien nie tylko okoliczności te uwzględnić, ale również zbadać, czy Skarżąca mogła podjąć w miejscu zamieszkania stosowane zatrudnienie, biorąc pod uwagę nie tylko stan jej zdrowia, ale również posiadane wykształcenie (specjalna szkoła zawodowa). Jak wynika natomiast z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, omawianym kwestiom nie poświęcono żadnej uwagi, przyjmując a priori za decydujące to, że wobec Skarżącej nie orzeczono przed 2011 r. całkowitej niezdolności do pracy. Dostrzeżone wyżej uchybienia natury procesowej nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem nie miały one istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nawet uznanie przez organ, że w przypadku Skarżącej zachodziły szczególne okoliczności z uwagi, na które nie mogła ona podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej we wskazanych okresach, nie mogło ostatecznie doprowadzić do pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Prezes ZUS prawidłowo bowiem stwierdził, że Skarżąca nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania". Przypomnieć należy, że omawiana przesłanka rodziła w przeszłości problemy natury interpretacyjnej, jako że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Przy czym chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb, co sprawia, że staje się ona najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11). Niezależnie od powyższego wskazać również trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, iż świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może bowiem uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyroki NSA: z 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17). Wypada dodać, że omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy z tego względu, że jego przyznanie nie jest uzależnione tylko od sytuacji materialnej czy zdrowotnej wnioskującej strony, ale wymaga również spełnienia pozostałych przesłanek, w tym przesłanki szczególnych okoliczności, co zostało już wyżej wyjaśnione. W przeciwnym razie, świadczenia w drodze wyjątku przybrałyby charakter pomocy socjalnej, a nie o to chodziło ustawodawcy, gdy wprowadzał przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przenosząc wszystko powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy przyjął, że posiadane przez Skarżącą środki utrzymania, na które składa się emerytura jej ojca w wysokości 2.703,54 zł brutto, przekraczają na jedną osobę w rodzinie kwotę najniżej renty z tytułu niezdolności do pracy, której wysokość od dnia 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto. Stwierdzony dochód brutto w wysokości 1.351,77 zł, do którego doliczyć należy zasiłek pielęgnacyjny Skarżącej w wysokości 153 zł miesięcznie, nie pozwala na uznanie, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. Reasumując raz jeszcze podkreślić trzeba, że niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, że Sąd nie kwestionuje tego, że sytuacja życiowa i materialna Skarżącej jest trudna, jak również, że z ludzkiego punktu widzenia obawy Skarżącej związane z podeszłym wiekiem jej ojca zdają się zrozumiałe i doniosłe, niemniej jednak sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest zgodności z prawem. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by naruszała ona przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Końcowo zaznaczyć wypada, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia wystąpienia w przyszłości z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednak tylko w sytuacji, gdyby zmianie uległy okoliczności faktyczne, w szczególności sytuacja materialna Skarżącej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku.