IV SA/Wa 2240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z [...] czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania H. Sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z [...] kwietnia 2018 r znak- [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zarząd Dzielnicy W. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji, w terminie otwartym dla stron postępowania, wniosła H. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze m.in. wtedy gdy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1k.p.a.). . Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy H. Sp. z o.o. ma interes prawny w sprawie ustalenia warunki zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem. Powołując się na orzecznictwo, SKO wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści działek, sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległość, mogą być stroną wówczas gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nie jest natomiast dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że teren objęty planowaną inwestycją nie stanowi własności H. Sp. z o.o. (księgi wieczyste [...] i [...]). H. Sp. z o.o. w swych wystąpieniach podniosła, iż planowana inwestycja dotyczy nieruchomości co do której uzyskała pozwolenie na budowę na nieruchomości nr [...] i [...]. W ocenie Kolegium, z faktu posiadania pozwolenia na budowę na nieruchomości nr [...] i nr [...] nie wynika, aby inwestor miał prawo własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. W celu uzyskania pozwolenie na budowę lub dokonia skutecznego zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę, inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy z Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem krąg podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę (na nieruchomości nr [...] i nr [...]) jest szerszy oraz odmienny niż stron postępowania dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie kolejnej inwestycji na działce nr [...] i nr [...]. W konsekwencji powyższego, Kolegium uznało, iż H. Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wystąpiła zatem przesłanka umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2019 r. wniosła H. spółka z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U . z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) prawo budowlane - dalej: "PrBudU", poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; b) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy; c) art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; d) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w 2014 r. uzyskała decyzje o udzieleniu jej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] w W. o numerach [...] i [...]. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Dzielnicy W. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdami i elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ew. [...] pod zabudowę kubaturową i części dz. ew. nr [...] pod infrastrukturę i zagospodarowanie w obrębie [...] przy ul. [...] w W. W ocenie skarżącej, w konsekwencji uzyskania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, nabyła ona prawo do realizacji określonej tymi pozwoleniami inwestycji. Wydanie aktualnie decyzji pozwalającej na lokalizację inwestycji kolidującej z posiadanym pozwoleniem na budowę narusza interes prawny skarżącej, tj. jej prawo do wykonania określonej uprzednio wydanymi pozwoleniami na budowę inwestycji. Wykluczenie skarżącej z kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia jej jakąkolwiek reakcję na ustalenia decyzji ingerujące w realizowaną inwestycję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 – Lex nr 2033925). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje skutek stricte procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Po wydaniu decyzji na podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zostaje ukształtowany żaden stosunek materialnoprawny. W tym miejscu należy wskazać, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2017 r., poz. 1073, ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p."), że decyzja ta wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, jak również decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Z kolei z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarząd Dzielnicy W. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a skarżąca spółka wniosła od tej decyzji odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym zgodne z prawem jest przyjęcie, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje legitymacja procesowa, w świetle przepisu art. 28 k.p.a. Zgodzić się należy z Kolegium , że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z: 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA z: 17 września 2014 r., sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071). Przy czym sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia stanowisko Kolegium o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, która legitymowałaby się możliwością skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co obligowało Kolegium do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. jedynie odwołanie wniesione przez stronę podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że skarżąca wywodzi interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia na budowę na nieruchomości nr [...] i [...]. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem w przedmiotowej sprawie, tj. działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W., jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Z faktu posiadania pozwolenia na budowę na innej części działki nie można jednak wywieść interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Ustalenie warunków zabudowy nie wypływa w żaden sposób na posiadaną przez skarżącą decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że skarżąca powoływała się jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Skarżąca, co w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Kolegium prawidłowo wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia i uznało, że nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z przepisu prawa, przemawiających za posiadaniem interesu prawnego i dających skarżącej legitymację do uznania za stronę postępowania, tym samym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodzi od strony postępowania administracyjnego organ prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.