II SA/Rz 1116/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi R. K. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu 16 maja 2019 r. wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem K. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji Wójt powołał art. 1, art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 20, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że skarżący obecnie nie może podjąć zatrudnienia ani wykonywać innej pracy zarobkowej, ponieważ sprawuje stałą, całodobową, osobistą opiekę nad swoim bratem K. K. Skarżący zamieszkuje z bratem w jednym domu. K. K. ze względu na niepełnosprawność nie jest zdolny do zaspokajania własnych potrzeb egzystencjonalnych. K. K. jest żonaty, ma dwójkę pełnoletnich dzieci. Dalej Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej w skrócie: "k.r.o."), obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przepis ten reguluje bezwzględnie kolejność, w jakiej obowiązek alimentacyjny obciąża poszczególne osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji. Wójt wskazał, że rodzice K. K. nie żyją. K. K. pozostaje w związku małżeńskim, jego żona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Dzieci K. K. studiują w [...] w trybie dziennym, w związku z czym nie mogą zapewnić ojcu całodobowej opieki ani jej finansować bądź wspierać w formie rzeczowej. Wobec powyższego Wójt stwierdził, że nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Żona K. K. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do opieki nad mężem, albowiem nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też skarżący jest osobą w dalszej kolejności zobowiązaną do alimentacji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a,1b u.ś.r. Następnie SKO stwierdziło, że skarżącemu nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż jako brat osoby wymagającej opieki, nie kwalifikuje się w pierwszej kolejności do alimentacji. K. K. pozostaje w związku małżeńskim i ma pełnoletniego syna. Osoby te są w stanie sprawować nad nim opiekę. S. K. (żona) jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Natomiast fakt oddzielnego zamieszkiwania, wykonywania pracy zawodowej lub stan zdrowia nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Obowiązek ten może bowiem polegać na staraniach osobistych ale także np. na dostarczaniu określonej ilości produktów potrzebnych do egzystencji bądź opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zdaniem SKO, w omawianym przypadku, żona osoby wymagającej opieki może wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub udowodnić, że nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. W ocenie SKO, argument, że żona i syn osoby wymagającej opieki nie są w stanie jest sprawować z uwagi na stan zdrowia, zamieszkiwanie w innej miejscowości – jest bezzasadny. SKO podkreśliło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia właśnie tym osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego brat, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki. W związku z powyższym skarżący nie może podjąć zatrudnienia ani też wykonywać innej pracy zarobkowej, ponieważ sprawuję osobistą opiekę nad bratem. Skarżący podał, że pomaga bratu w codziennym funkcjonowaniu, przygotowuje mu posiłki, robi zakupy, dowozi go do lekarza, pierze ubrania, pościel, sprząta. Skarżący wskazał, że K. K. przebywał w szpitalu psychiatrycznym od 2014 r., natomiast po jego staraniach Sąd wyraził zgodę, aby zamieszkał on ze skarżącym w jego miejscu zamieszkania. Skarżący wskazał również, że żona i syn K. K. nie odwiedzają go, nie interesują się jego stanem zdrowia, nie utrzymują z nim żadnego kontaktu. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno kwestionowana nią decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Obecnie, niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wadliwość zaskarżonych decyzji Sąd upatruje w błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Sąd zgadza się z organami co do literalnej treści powołanych przepisów oraz zakresu ich stosowania ustalonego przy użyciu językowych dyrektyw wykładni. Sąd nie kwestionuje faktu, że skarżący jest bratem K. K., i że K. K. ma żonę oraz przynajmniej jedno dziecko, a zatem krewnych w linii prostej. Należy już w tym miejscu wytknąć, że kwestia ilości dzieci K. K. nie została należycie wyjaśniona: organ I instancji wskazuje na dwójkę dzieci, SKO – wyłącznie na syna, przy czym nie wyjaśnia w oparciu o jakie dowody zmodyfikowano przedmiotowe ustalenie. Według zasad ogólnych proklamowanych treścią art. 128 i 129 K.r.i.o. skarżący, jako brat K. K. jest zobowiązany wobec niego do alimentacji w dalszej kolejności niż jego żona i dzieci. Tym samym po myśli art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. należałoby ustalić, że skarżący nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że norma prawna rekonstruowana w oparciu o powołane przepisy powinna zostać zdekodowana przy użyciu nie tylko dyrektyw wykładni językowej, ale również funkcjonalnej, systemowej i celowościowej. Za takim wnioskiem przemawiają okoliczności niniejszej sprawy. Wyeksponować należy, że żona i syn K. K. nie utrzymują z nim żadnego kontaktu od 2014 roku, kiedy został umieszczony w szpitalu psychiatrycznym. K. K. został zwolniony ze szpitala w następstwie starań skarżącego i na jego odpowiedzialność. Skarżący nie chciał, aby brat przebywał wśród obcych ludzi. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. skarżący jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki i może być ona sprawowana wyłącznie przez skarżącego. Trudno bowiem wymagać, by żona i dzieci K. K. sprawowali nad nim opiekę w sytuacji, gdy de facto go porzucili ponad 5 lat temu i w ogóle się nim nie interesują. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącego względem brata i to on może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Przedmiotowe orzeczenia TK, choć dotyczą innych świadczeń, wyrażają analogiczną myśl, adekwatną do realiów niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. Wyłożenie tych przepisów w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Należy odnotować, iż analogiczne stanowisko zostało wyrażone również w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1142/18; WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 774/18; WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 122/19. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały oparte na błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nieprzystającej do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.