IV SA/Wr 122/19

|Sygn. akt IV SA/Wr 122/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 19 czerwca 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r., sprawy ze skargi D. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , W dniu [...] października 2018 r. D. Z. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą H. Z. Wnioskodawca wyjaśnił, że mieszka wraz z siostrą i matką. Siostra jest niepełnosprawna umysłowo i została uznana przez lekarza orzecznika za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Matka ma [...] lata i z uwagi na liczne schorzenia sama wymaga opieki. W toku postępowania wnioskodawca załączył dokumentację, dotyczącą stanu zdrowia siostry i matki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad siostrą. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że siostra wnioskodawcy posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym (niezdolność do samodzielnej egzystencji) z dnia [...] lutego 1998 r., w którym nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Należy przyjąć za datę powstania niepełnosprawności datę wydania orzeczenia, a wówczas siostra miała [...] lat. Skoro niepełnosprawność siostry nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole, to brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zauważył, że w aktach sprawy zgromadzono wcześniejsze orzeczenia, z których wynika, że siostra była zaliczona do osób niepełnosprawnych od dzieciństwa, a zatem winna wystąpić o wydanie prawidłowego orzeczenia o niepełnosprawności. W odwołaniu zainteresowany wyjaśnił, że siostra jest niepełnosprawna umysłowo od dzieciństwa. Uczęszczała do szkoły podstawowej specjalnej, a następnie do Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej. Pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności siostra otrzymała [...] 1978 r., przed ukończeniem 17 roku życia, a następne w 1982 r., 1984 r. i w 1985 r. Na wszystkich tych orzeczeniach widnieje zapis, że inwalidztwo siostry istnieje od dzieciństwa. Siostra została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji w 1998 r. Również w ocenie psychologicznej stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji z uwagi na głębokie i bardzo głębokie zaburzenia wszystkich podstawowych funkcji intelektualnych. Natomiast matka ma [...] lata, kłopoty z poruszaniem się i cierpi na szereg schorzeń. W lipcu 2017 r. zmarł po ciężkiej chorobie brat. Wnioskodawca wraz z siostrą utrzymują się z jej renty, która nie wystarcza na podstawowe potrzeby. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. wnioskodawca wyjaśnił, że matka nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak z uwagi na podeszły wiek i liczne schorzenia nie jest w stanie opiekować się córką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązanymi do opieki nad osobą niepełnosprawną powinny być osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Natomiast krewni spokrewnieni w dalszym stopniu i sprawujący opiekę nad osobą niepełnosprawną, są uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego tylko wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie, Z. Z., matka H. Z., żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdził wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Wnioskodawcy, jako osobie spokrewnionej z siostrą w drugim stopniu, przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką, gdyby matka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy rodzic dziecka jest w stanie sprawować opiekę nad dzieckiem. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bratu z tytułu sprawowania opieki nad siostrą, w sytuacji gdy matka żyje, ale nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności odbyłoby się z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Dopiero uzyskanie przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności pozwoli wnioskodawcy uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowej treści po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wyjaśnił, że matka ma [...] lata, cierpi na wiele poważnych schorzeń, przeszła wiele operacji i ma trudności z poruszaniem się po mieszkaniu. W związku z tym matka nie jest w stanie opiekować się córką. Lekarz w dniu [...] lutego 2019 r. wystawił zaświadczenie, w którym potwierdza zły stan zdrowia matki i wskazuje, że wymaga ona opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Wszystko to wskazuje, że matka jest osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżący poinformował, że około [...] lutego 2019 r. złożył wniosek o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności matki, natomiast termin posiedzenia komisji nie jest jeszcze znany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu[...] czerwca 2019 r.) skarżący poinformował, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2019 r. Orzeczenie to zostało dołączone do akt sprawy w MOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest kwestionowane przez organy, że skarżący jest osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże SKO odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., ponieważ żyje matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a organ nie jest uprawniony do oceny stanu zdrowia matki. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z dnia 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18, z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 222/19, z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 774/18). W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) akceptowane jest następujące rozumienie pojęcia wykładnia prokonstytucyjna: "Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16)". W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tylko w sytuacji, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie ojciec osoby niepełnosprawnej nie żyje, a [...] – letnia matka cierpi na liczne schorzenia i z trudem porusza się po mieszkaniu (zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2019 r.). W związku z tym rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną umysłowo siostrą sprawuje skarżący. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem siostry, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego brata faktycznie sprawującego opiekę nad niepełnosprawną siostrą, w sytuacji podeszłego wieku i kłopotów zdrowotnych matki. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii i nie oceniły, czy matka osoby niepełnosprawnej jest w stanie zapewnić córce opiekę przynajmniej na analogicznym poziomie jak brat. Organy nie uwzględniły również faktu, że matka skarżącego z uwagi na podeszły wiek i liczne schorzenia sama wymaga opieki drugiej osoby. W tej sytuacji uznanie przez organy o możliwości sprawowania opieki przez matkę ocenić należy za całkowicie teoretyczne. Akceptacja odmiennej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że nie można uznać, aby matka niepełnosprawnej umysłowo córki mogła sprawować nad nią właściwą opiekę z uwagi na podeszły wiek i liczne schorzenia. Mając na uwadze pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym skarżący poinformował, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2019 r. i orzeczenie to zostało dołączone do akt sprawy w MOPS, należy wyjaśnić że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie zostało załączone do akt administracyjnych sprawy ani też nie zostało przedstawione bezpośrednio Sądowi. Z tych względów brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd do tego argumentu. Ponadto organ pierwszej instancji błędnie uznał, że o braku uprawnień skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza data powstania niepełnosprawności u siostry skarżącego. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 - stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy. W tej sytuacji organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.