II OSK 2005/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 871/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 871/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. S. na decyzję S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organ odmówił stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego z racji braku spełnienia kryterium wielkości stwierdzonego niedosłuchu (poniżej 45dB) w uchu lepiej słyszącym, opierając się na zgromadzonych w sprawie w sposób wyczerpujący dowodach, w tym orzeczeniach lekarskie WOMP PChZ oraz IMP i ZŚ i czy mogły one stanowić podstawę do podjęcia spornej decyzji . W rozpoznawanej sprawie, co wprost wynika z wydanych orzeczeń lekarskich z 25 lipca 2018 r. i 22 października 2018 r., wzięto pod uwagę, że skarżący pracował w narażeniu na hałas w latach ... w KWK B. na różnych stanowiskach pod ziemią. Mimo to w orzeczeniach obu instancji orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego w podwyższeniu progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W opinii specjalistów IMP i ZŚ stwierdzany badaniami stan narządu słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych okresu 2 lat, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych, upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu na hałas. Brak jest zatem zdaniem lekarzy podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Wyjaśniono, że w dostępnej dokumentacji medycznej lekarze specjaliści wyjaśnili, iż na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej u badanego rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy. Trwałe podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia dla 1, 2, 3 kHz wyniosło w UP- 53dB i w UL- 42dB, co nie spełnia kryterium orzeczniczego podwyższenia progu słuchu o co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W konsekwencji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Sąd podkreślił, że wydane w kontrolowanej sprawie orzeczenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, którą organ prowadzący postępowanie jest związany. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest istnienie podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie jest uprawniony do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia czy też jego wykluczenia. Związanie organu wydanym przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą orzeczeniem w sprawie chorób zawodowych wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika (czy byłego pracownika) kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por.: wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1078/06 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2237/14 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd wskazał, że organ oceniał pracę skarżącego związaną z narażeniem zawodowym na hałas oraz dysponował jednoznacznymi orzeczeniami lekarskimi placówki diagnostycznej i jednostki orzeczniczej zawierającymi jednoznaczne wnioski i wyczerpujące uzasadnienie. Specjaliści IMP i ZŚ wyjaśnili, że "podczas obserwacji klinicznej strony badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błonę bębenkową z refleksem świetlnym. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała istnienie u pacjenta obustronnego niedosłuchu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej. Wskazano, iż podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz wyniosło w kolejnych badaniach: dla ucha prawego - 51dB, 54dB, 54dB; dla ucha lewego - 38dB, 40dB, 42dB. Wykonana trzykrotnie audiometria tonalna wykazała przebieg krzywych progowych typowy dla niedosłuchu odbiorczego obustronnie. Krzywa progowa powietrzna jest płaska, zwłaszcza w uchu prawym, co jest nietypowe dla skutków działania hałasu. Rezerwa ślimakowa jest nieobecna obustronnie. Przeprowadzono próby lokalizacyjne: próba SISI (subiektywna) - obustronnie bez cech lokalizacji ślimakowej, objaw Metza (próba obiektywna) - obustronnie potwierdza lokalizację ślimakową uszkodzenia narządu słuchu, test zanikania odruchu z mięśnia strzemiączkowego obustronnie jest w granicach normy. W audiometrii impedancyjnej uzyskano tympanogramy obustronne w granicach normy, odruchy strzemiączkowe obecne w stymulacji ipsi i contra, wynik badania nie wskazuje na obecność patologii w obrębie ucha środkowego obustronne". W podsumowaniu lekarze orzecznicy podnieśli, iż w oparciu o ocenę stanu narządu słuchu nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż stwierdzony badaniami audiologicznymi niedosłuch nie spełnia określonego jednoznacznie w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym - w omawianym przypadku uchu lewym. W decyzji organy wyjaśniły obszernie i przekonująco brak związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu w badaniach narządu słuchu a wykonywaną pracą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez ograny inspekcji sanitarnej ocena zgromadzonych środków dowodowych nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów, a wydane rozstrzygnięcia zasługują na akceptację. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż organy prowadząc postępowanie w sprawie zrealizowały zasadę prawdy obiektywnej i zgromadziły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na podjęcie decyzji w sprawie. W ocenie Sądu, nie był słuszny zarzut zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych istotnych dla wyjaśnienia sprawy, pominięcia części dowodów przedstawianych przez stronę czy dokonanie jedynie badań subiektywnych. Jak wynika z akt sprawy lekarze specjaliści badając stronę dokonywali badań w ten sposób by wyniki były jak najbardziej obiektywne. I tak w tym celu badania były wykonane kilkakrotnie. Dotyczy to audiometrii tonalnej gdzie uzyskano w niej powtarzalność. Nadto poddawano stronę innym badaniom jak audiometria impedancyjna i próba lokalizacyjna (objaw Metza). Sąd pierwszej instancji mając na uwadze te uwagi lekarzy potwierdzone dokonanymi różnymi rodzajami badań uznał je za wystarczające dla oceny wyjaśnienia stanu zdrowia strony w zakresie narządu słuchu. Wobec wniosku o przeprowadzenie dowodu z raportu z badania słyszenia z dnia 20 lutego 2018 r. i z dnia 4 lipca 2019 r. Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy lekarze orzecznicy IMP i ZŚ w Sosnowcu w opinii uzupełniającej z dnia 30 maja 2019 r. wyrazili stanowisko w zakresie innych badań niż wykonanych w jednostkach orzeczniczych a to wykonanych w pracowni protezowania słuchu (M. - Sklep Medyczny i Aparaty Słuchowe w M.) przedstawiających bardzo znaczny stopień upośledzenia słuchu. Jednoznacznie je ocenili pod względem medycznym stwierdzili bowiem, iż tak nagłe zmiany progów słuchu nie są charakterystyczne dla skutków działania hałasu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Zaznaczyli także, iż wyniki te nie znajdują potwierdzenia w badaniach wykonanych zarówno w WOMP, jak i IMP ZŚ w 2018 r. czyli jednostkach uprawnionych do orzekania w zakresie chorób zawodowych. Skoro zatem jednostki orzecznicze dysponowały innymi wynikami badań niż wyniki nieuzyskane w jednostce uprawnionej do orzekania co do chorób zawodowych i je oceniły wg. swych kompetencji obecne powoływanie się na wyniki badań słuchu dokonane przez A. Sp. z o.o. nie może wywrzeć zamierzonego przez stronę skutku prawnego. Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 931/07, iż badanie wykonane przez placówkę nieupoważnioną do orzekania o chorobach zawodowych nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. Ponownie akcentuje, iż orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego i prawidłowo sporządzone pod względem formalnym są dla organu wiążące (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., II OSK 152/17). W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej. W sprawie tym samym nie doszło do naruszenia podnoszonych w skardze przepisów procesowych jak i materialnoprawnych stanowiących podstawę spornej decyzji . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji S. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 lipca 2019 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tychach z dnia 14 listopada 2018 roku, stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: - raportu z badania słyszenia z dnia 20 lutego 2018 roku wraz z komentarzem, - raportu z badania słyszenia z dnia 22 stycznia 2020 roku, - raportu z badania słyszenia z dnia 22 stycznia 2020 roku wraz z komentarzem, - dokumentacji dotyczącej aparatów słuchowych i in. wspomagających słyszenie Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 235(1) kodeksu pracy w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § (1) kodeksu pracy w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych i poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych, przez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie skarżącego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia u niego choroby zawodowej; - naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz 77 § 1 przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niedokonanie weryfikacji stanu zdrowia skarżącego, pomimo zachodzących rozbieżności wyników badań (które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy), a dotyczących wielkości ubytku słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego i zarzutach naruszenia przepisów postępowania. 2.1. Naruszenia prawa materialnego powiązano z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 2351 w związku z art. 237 § 1 pkt 3-6 i art. 237 § 1 kodeksu pracy w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Postawienie zarzutu naruszenia art. 2351 w związku z art. 237 § 1 pkt 3-6 i art. 237 § 1 kodeksu pracy nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia przepisu prawa materialnego. Artykuł art. 237 § 1 kodeksu pracy zawiera regulację delegacji ustawowej udzielonej Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: wykazu chorób zawodowych (pkt 3), okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym (pkt 4), sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych (pkt 5), podmiotów właściwych w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych (pkt 6). W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej, która podważałaby dopuszczalność stosowania w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367). Zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych postawiono nie uwzględniając, że regulacja § 8 zawiera szereg jednostek redakcyjnych, których przedmiotem jest odrębna regulacja. W art. 237 § 1 kodeksu pracy w udzielonej delegacji ustawowej zawarto wskazania uwzględnienia w regulacji rozporządzenia, stanowiąc, że Rada Ministrów obowiązana jest uwzględnić aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wykazania wadliwej wykładni powołanych w podstawach skargi kasacyjnej art. 2351 i art. 237 § 1 kodeksu pracy. W zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że w przesłankach stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczonej w art. 2351 kodeksu pracy, jedną z przesłanek jest to, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, zaś drugą, ocena warunków pracy w wyniku której można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Określenie w podstawie kasacyjnej, że błędna wykładnia polega na nieprawidłowym przyjęciu, że w sprawie skarżącego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia u niego choroby zawodowej odpowiada drugiej przesłance naruszenia przepisu prawa materialnego wyliczonej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. 3. Tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej wymaga powiązania z drugą podstawą skargi kasacyjnej, a mianowicie z podstawą wyliczoną w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszeniem przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dla ich zasadności wymagają uwzględnienia obowiązującą szczególną regulację rozpoznania spraw stwierdzenia choroby zawodowej. Przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwymi do rozpoznania i rozstrzygania spraw stwierdzenia choroby zawodowej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że wymaga uwzględnienia obowiązująca regulacja szczególna, którą na podstawie udzielonej delegacji ustawowej Radzie Ministrów w art. 237 § 1 kodeksu pracy jest zawarta w powołanym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Dla ukształtowania postępowania wyjaśniającego podstawowe znaczenie prawne ma § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi wprost, że to do lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy należy wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Takie ukształtowanie postępowania wyjaśniającego w sprawie chorób zawodowych powoduje, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonują jedynie oceny co do wszechstronnego uzasadnienia orzeczenia o rozpoznaniu lub braku rozpoznania choroby zawodowej. Nie mając wiedzy specjalistycznej nie mogą wkraczać w ocenę sposobu prowadzonych badań lekarskich. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w oparciu o akta sprawy kontroli prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wskazano na uwzględnienie warunków pracy skarżącego w narażeniu na hałas i wyczerpaniu przewidzianej procedury weryfikacji orzeczeń braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Odniósł się Sąd do opinii uzupełniającej w zakresie wyników badań w pracowni protezowania słuchu. Sąd dopuścił dowody z raportu badania słuchu z dnia 20 lutego 2018 r. i 4 lipca 2019 r. wskazując na to, że były ocenione w opinii uzupełniającej IMP i ZŚ. W skardze kasacyjnej wnoszono o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji w zakresie raportów z badania słyszenia z dnia 20 lutego 2018 r. i z dnia 22 stycznia 2020 r. i dokumentacji dotyczącej aparatów słuchowych. W skardze kasacyjnej nie wskazano podstawy prawnej tych wniosków dowodowych. Powołano art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wedle, którego Sąd rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną na podstawie akt sprawy. Granice dopuszczalności prowadzenia dowodów wyznacza art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie został wskazany w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie mając wiedzy specjalistycznej, nie może skutecznie podważyć orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie regulowanym powołanym rozporządzeniem. Pełne ustalenia w tym przedmiocie może dokonać sąd powszechny rozpoznający sprawę przyznania renty z tytułu choroby zawodowej, powołując biegłego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9