II SAB/Ol 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi F. W. i T. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania Starosty w naliczeniu odszkodowania 1/ stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz F. W. i T. U.; 2/ stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4/ oddala wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej; 5/ zasądza od Starosty na rzecz skarżących F. W. i T. U. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z 24 grudnia 2012 r. Starosta S. (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) zezwolił "[...]" (dalej: spółka) na czasowe zajęcie nieruchomości "[...]", stanowiącej własność "[...]" (dalej: skarżący) w celu wycinki drzew i krzewów rosnących pod i w pobliżu linii SN "[...]"kV. Następnie, decyzją z 15 listopada 2013 r., Starosta ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie za czasowe zajęcie opisanej nieruchomości i za szkody powstałe w wyniku wycinki drzew przeprowadzonej przez spółkę. Decyzją z 12 lutego 2014 r. Wojewoda W. (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi spółki wyrokiem z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt. II SA/Ol 293/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje organów obu instancji wskazując w uzasadnieniu, iż nie wyjaśniono istotnych okoliczności w sprawie. Starosta decyzją z 30 marca 2017 r. ponownie ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie, a Wojewoda decyzją z 29 maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tut. Sąd wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 541/17, po rozpoznaniu skargi skarżących i spółki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz spółki kwotę 2.022 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd ocenił, że wątpliwości, które były podstawą wydania wskazanego wyżej wyroku, nadal nie zostały wyjaśnione w sposób jednoznaczny i zobligował organ pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy we wskazanym zakresie. Prawomocny wyrok z uzasadnieniem wpłynął do Wojewody 23 stycznia 2019 r. Sąd zaznaczył, że akta administracyjne zostaną zwrócone po zakończeniu postępowania sądowego w sprawach o sygn. akt II SAB/Ol 107/18 i II SA/Ol 848/18. W dniu 19 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z 20 maja 2019 r. Wojewoda uznał za zasadne, ponadto wyznaczył Staroście 60 dni od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienie sprawy w przyszłości i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, 5 czerwca 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę i wniósł m.in. o orzeczenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny, uznanie, że pracownik organu pierwszej instancji i Starosta są winni niewłaściwego i nieterminowego rozpoznania sprawy i podlegają odpowiedzialności porządkowej oraz dyscyplinarnej, a ponadto z tego tytułu zobowiązani są do naprawienia szkody przez wypłacenie odszkodowań skarżącym. Wniósł również o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego i zobowiązanie właściwych organów do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników i Starosty, których działania i zaniechania stanowią przyczynę uchybień i zaniedbań w pracy organu pierwszej instancji, a także o przyznanie odszkodowania z tego tytułu od organu pierwszej instancji. Stwierdził, że z uwagi na szkody wyrządzone przez organ i bezczynność oraz wniosek o odszkodowanie jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wyrok w sprawie II SA/Ol 541/17 wraz z aktami organ otrzymał dopiero 22 maja 2019 r. wraz z postanowieniem Wojewody z 17 maja 2019 r. Starosta stwierdził, że bez wyroku nie był w stanie ponownie podjąć postępowania. Działania organu pierwszej instancji zmierzają do pogodzenia zasady rozpoznawania sprawy w sposób szybki z zasadą wnikliwości postępowania oraz działania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron. Zaznaczył, że czas trwania postępowania jest w dużej mierze determinowany działaniami skarżącego, który utrudnia, a niekiedy uniemożliwia przeprowadzenie przez organ odpowiednich czynności. Starosta zaznaczył, że przedmiotowa skarga jest czwartą skargą na działania organu, co skutkuje wszczęciem postępowań incydentalnych, co ma bezpośredni wpływ na ocenę szybkości działania organu przez skarżącego. Podniósł, że z uwagi na liczne próby przeprowadzenia oględzin nieruchomości, wielokrotnie niweczone przez skarżącego, konieczność wyłonienia nowego rzeczoznawcy z uwagi na podważanie przez skarżącego kompetencji poprzednika, wielokrotne składanie zastrzeżeń do działalności organu I instancji, wobec których organ nie mógł pozostać bierny i wiele innych działań podejmowanych przez skarżącego, spowodowało, że niniejsze postępowanie nie zostało zakończone, mimo iż organ starał się wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne do załatwienia sprawy i w konsekwencji dwukrotnie wydał decyzję. Pismem z 15 lipca 2019 r. Starosta zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na prowadzone postępowanie dowodowe i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20 września 2019 r., zaś postanowieniem z 30 lipca 2019 r. Wojewoda przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2019 r. Postanowieniem z 17 września 2009 r. Starosta powołał biegłego do sporządzenia operatu szacunkowego i pismem z 25 września 2019 r. zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 listopada 2019 r. Następnie, pismem z 10 października 2019 r., zawiadomił strony postępowania, że został sporządzony operat szacunkowy oraz o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Wojewoda postanowieniem z 13 listopada 2019 r. uznał za zasadne zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczył Staroście termin 30 dni na załatwienie sprawy, od dnia doręczenia postanowienia, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienie sprawy w przyszłości i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z 22 listopada 2019 r. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących za czasowe zajęcie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku wycinki drzew prowadzonej przez spółkę i zobowiązał spółkę do jednorazowej wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. W związku z tym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13, CBOSA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. należy traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie powinien dążyć, aby nie tylko zachować terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwić sprawy w terminie krótszym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 40/06, CBOSA). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy można mówić, gdy stan faktyczny sprawy jest zawiły, wymaga przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, a także w przypadku złożonego, niełatwego do ustalenia stanu prawnego, wymagającego wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Prowadzone w kontrolowanej sprawie postępowanie znacząco przekroczyło terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., zasadnie zatem skarżący zarzucił organowi przewlekłość. Chronologia czynności i działań procesowych organu, wskazuje, że prowadzone postępowanie charakteryzowało się opieszałością, a Starosta z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie. Z odpowiedzi na skargę wynika, że zarzucana przewlekłość postępowania była spowodowana m.in. oczekiwaniem na doręczenie prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak podał Starosta w piśmie z 26 kwietnia 2019 r., część akt sprawy wpłynęła do organu 9 kwietnia 2019 r., lecz nadal nie dysponował on odpisem prawomocnego wyroku tut. Sądu z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 541/17. Należy jednak zauważyć, że przekazanie akt sądowi wraz ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też Wojewodzie – z ponagleniem skarżącego, nie zwalnia organu od obowiązku terminowego załatwienia sprawy i nie stanowi przyczyny niezałatwienia sprawy niezależnej od organu. Organ pierwszej instancji powinien był sporządzić wcześniej kopie akt sprawy, lub mógł w tym celu wypożyczyć je z Sądu lub od organu wyższego stopnia, dla potrzeb prowadzonego postępowania, nie zaś oczekiwać bezczynnie na nadesłanie akt administracyjnych. Nie usprawiedliwia także przewlekłości organu bierne oczekiwanie na doręczenie prawomocnego od dnia 11 stycznia 2019 r. wyroku tut. Sądu z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 541/17. Starosta podał w odpowiedzi na skargę, że 22 maja 2019 r. otrzymał wyrok z aktami sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, dopiero jednak 17 września 2019 r. zwrócił się do biegłego o sporządzenie operatu szacunkowego, niezbędnego do załatwienia sprawy, która bezspornie wymaga wiadomości specjalnych. Zwłoka ta nie została w żaden sposób usprawiedliwiona. Okoliczność, że w latach wcześniejszych skarżący utrudniał czy też uniemożliwiał dokonanie oględzin nieruchomości nie usprawiedliwia kilkumiesięcznej bezczynności w podjęciu czynności procesowych. Dalsze czynności procesowe po otrzymaniu operatu szacunkowego, to jest zapoznanie stron ze zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym sporządzonym 4 października 2019 r. operatem szacunkowym, organ podejmował bez nieuzasadnionej zwłoki, kończąc postępowanie wydaniem 22 listopada 2019 r. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Oceniając działania organu pierwszej instancji podejmowane w kontrolowanym postępowaniu należy podnieść, że organ ten przekroczył nie tylko ustawowe terminy załatwienia sprawy, lecz także terminy zakreślone przez Wojewodę w postanowieniach z 20 maja 2019 r. i 30 lipca 2019 r., wydanych po rozpoznaniu ponagleń skarżącego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, omówiona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oceniając czy przewlekłość miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa ten organ oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę nie wynika, że zaistniały okoliczności, które obiektywnie usprawiedliwiałyby kilkumiesięczne zaniechanie podejmowania czynności procesowych Starosty po wydaniu wyroku przez tut. Sąd i przewlekanie załatwienia sprawy. Powyższe uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt. 4 wyroku). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien bowiem zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do straty, jaką ponieśli na skutek przewlekłości i bezczynności Starosty. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w przedmiotowej skardze brak jest stosownej argumentacji w tym zakresie. Nie mogło zostać również uwzględnione żądanie skargi dotyczące zasądzenia od organu na rzecz skarżących odszkodowania, gdyż nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 5, na podstawie art. 200 p.p.s.a.