I GSK 299/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 800/19 w sprawie ze skargi M. R. na informację Zarządu Województwa [...] zawartą w piśmie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz M. R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 800/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na informację Zarządu Województwa [...] z [...] października 2019 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w punkcie pierwszym, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w punkcie drugim, zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że M. R. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: [...]RPO) działanie [...] w konkursie nr [...]. Pismem z [...] października 2019 r. wniosek o dofinansowanie oceniono pozytywnie. Spełnił on kryteria oceny projektów, otrzymując 128 pkt, ale z uwagi na brak wystarczającej ilości środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów w ramach konkursu, nie został wybrany do dofinansowania. Wnioskodawca wniósł protest od powyższej oceny, wnosząc o ponowną weryfikację co do kryteriów merytorycznych, w których nie uzyskał wszystkich przewidzianych punktów. Pismem z [...] października 2019 r. Zarząd Województwa [...], działający jako Instytucja Zarządzająca [...]RPO 2014-2020 (dalej: IZ), poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania [...]. W uzasadnieniu informacji wskazano m.in., że alokacja w spornym działaniu wynosi 19.097.420 euro, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków zawartym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. wynosi w październiku 2019 r. 82.474.064,79 zł; w ramach działania przeprowadzono konkursy (w 2015 r. i 2018 r.); zakontraktowana dotychczas wartość projektów wynosi 41.834.124,42 zł; zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] września 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów, stanowiącej załącznik nr 1 oraz zatwierdzenia listy projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania, stanowiącej załącznik nr 1a, w ramach niniejszego konkursu zamkniętego dla działania [...] wartość dofinansowania z UE wybranych wniosków wynosi 39.755.567,07 zł (EFS - 85%); przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach konkursu; tym samym kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania [...] została wyczerpana. Skarżący wniósł skargę na powyższą informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia w sprawie jest znaczenie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach działania. Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym, pojęcie to oznacza faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę dofinansowania projektu. Tym samym WSA przyjął, że samo umieszczenie projektu na liście ocenionych projektów zawierającej przyznane oceny, wskazującej projekty, o których mowa w art. 39 ust. 2, nie oznacza jeszcze, że projekt będzie realizowany, a środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza bowiem zdaniem WSA ich faktyczne zużycie (w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. przez zawarcie umowy), nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy o dofinansowanie, a tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał IZ uwzględnienie oceny prawnej Sądu oraz ustalenie czy i w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło, w rozumieniu przedstawionym wyżej, do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania. W przypadku ustalenia, że środki te nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane, WSA nakazał rozpoznanie protestu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...], działający jako IZ, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" należy rozumieć jako faktyczne zużycie środków, nie zaś jako potencjalną możliwość ich wydatkowania w związku z ogłoszeniem wyników konkursu wyczerpującego całość przewidzianej alokacji. 2. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że faktyczne zużycie środków, jak zostało zinterpretowane przez WSA sformułowanie przepisu "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania", następuje w momencie zawarcia umów o dofinasowanie wyczerpujących kwotę alokacji w danym działaniu. 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinasowanie lub wydanie decyzji o dofinasowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją. 4. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że ogłoszenie przez organ listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy. W związku z powyższym IZ wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę w granicach tych zarzutów skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione i nie podważają skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że pojęcie "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania - z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wykorzystania. Stanowiska Sądu I instancji nie podważa przede wszystkim zarzut błędnej wykładni a w konsekwencji zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - w szczególności przez wadliwe odczytanie zawartego w nim zwrotu "wyczerpanie". Poza sporem, art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przewiduje sposoby zakończenia postępowania konkursowego i odwoławczego w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach oddziałania. Bezsprzecznie zatem przesłanką pozostawienia protestu przez właściwą instytucję bez rozpatrzenia - na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu (w określonych ramach). Wykładnia wskazanego przepisu - a w szczególności odkodowanie znaczenia pojęcia "wyczerpania" kwota przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania - wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17 czy z 30 maja 2018 r. I GSK 2115/18. Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w niemniejszej w całości ją podziela i przyjmuje w niniejszej sprawie. Niewątpliwie wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów – jako przewidziana art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - nie została ustawowo zdefiniowana. Interpretacja użytego pojęcia "wyczerpanie" wymaga zatem wzięcia pod uwagę zarówno potocznego rozumienia słowa "wyczerpać", jak i uwzględnienia pełnego kontekstu normatywnego ustawy. Skład orzekający podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro wprowadzona art. 66 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy możliwość pozostawienia środka odwoławczego - jakim jest w ustawie wdrożeniowej protest - stanowi wyłom od prawa strony postępowania do kontroli adresowanych do niej rozstrzygnięć, to wyjątek ten nie może być interpretowany zawężająco lecz ściśle. Zasadnie więc zwraca się uwagę, że skoro synonimy słowa "wyczerpać" to: wydatkować, wykorzystać, zagospodarować, zużyć, zużytkować, a według Słownika Języka Polskiego wyczerpać to opróżnić, wyeksploatować, zużyć, zabraknąć - to znaczy, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania lecz wymaga ustalenia rzeczywistego zużycia powyższych środków. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić - co najmniej - w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania na gruncie ustawy wdrożeniowej to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania. W judykaturze przyjęto, że prawnie wiążącym zobowiązaniem nie jest np. umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Umieszczenie na tej liście nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany, nie stanowi bowiem wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt - w sytuacji gdy później stwierdzone zostanie, że kryteria konkursowe nie są spełnione - właściwa instytucja jest zobligowana do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w dopiero momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dopiero można mówić o wiążącym rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Na tej podstawie można stwierdzić, że środki przeznaczone na jego realizację tym samym są wyczerpane. Za powyższym poglądem przemawia fakt, że w myśl art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Nie bez znaczenia - dla oceny na jakim etapie postępowania można mówić o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów – jest też, że stosownie do regulacji zawartej w art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej na etapie procedury odwoławczej zachodzi możliwość aktualizacji list, przewidziana art. 46 ust. 3. Stosownie zaś do art. 65 powołanej ustawy, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania Nie bez powodu też ustawodawca odróżnia - określony art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - wymóg zbadania, na etapie oceny projektu, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, od obowiązku zbadania, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie została wyczerpana - jako przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przedstawione stanowisko co do interpretacji wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów dominuje w orzecznictwie NSA (por. także wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r. II GSK 3172/17, z dnia 26 stycznia 2018 r. II GSK 4259/17, z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17, z dnia 13 marca 2018 r. II GSK 267/18, z dnia 23 marca 2018 r. I GSK 159/18). Istotnie, w uzasadnieniu powołanego przez organ wyroku z 27 lutego 2018 r. II GSK 152/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że do rozdysponowania kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stanowisko to – zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA wadliwe - jest jednak odosobnione, nie znajduje też potwierdzenia w późniejszym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2018 r. I GSK 159/18 zasadnie bowiem potwierdził, że "wyczerpanie", o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które - zgodnie z art. 52 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia "wyczerpania" umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zgodzić należy się też z tym, że skoro definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - czyli innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Także w wyroku z 20 marca 2019 r. I GSK 179/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowości przedstawionych wyżej poglądów nie podważa fakt, że pozostają one w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym - jak podnosi autor skargi kasacyjnej – przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu z treści art. 4 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – zgodnie z którym za koordynację realizacji programów operacyjnych odpowiada minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego – nie można wyprowadzać wniosku, że minister ten jest uprawniony do dokonywania wiążącej interpretacji przepisów ustawy. Z podanych względów postawione Sądowi I instancji zarzuty błędnej wykładni i zastosowania wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów ustawy wdrożeniowej uznać trzeba za chybione. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku (pkt 1). Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).