II SA/Wa 1805/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. J.B. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła 9 maja 2019r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") wniosek o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. 2. Prezes ZUS decyzją z [...] czerwca 2019r., na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019r., poz. 303, zwana dalej: "u.r.ś.u.") odmówił Skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu Prezes ZUS wyjaśnił, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane m.in. matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u.) i która: - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat; - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, - osiągnęła wiek 60 lat; - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Wszystkie ww. przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w razie pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Wychowanie w rozumieniu u.r.ś.u. oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę na osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania to proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Prezes ZUS wskazał, że Skarżąca od [...] kwietnia 1980r. zaprzestała wychowywania czworga dzieci z powodu śmierci jednego z nich. Wystąpiła więc długotrwała przerwa w sprawowaniu przez Skarżącą osobistej opieki nad czworgiem dzieci polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach względem dzieci. 3. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2019r. wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa ZUS i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, z uwagi na naruszenie: art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1, art. 80 k.p.a. – przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy i dowolną jego ocenę, przejawiającą się w błędnym ustaleniu, że śmierć dziecka to jego porzucenie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi odwołała się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie w zakresie uznania administracyjnego i podkreśliła, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Decyzja uznaniowa musi być podjęta w granicach obowiązujących przepisów i nie może mieć cech dowolności. W przypadku niemożności wydania decyzji uznaniowej - pozytywnej - organ administracyjny musi ustalić zgodne z prawem kryteria, według których będzie uznaniowo przydzielać deficytowe dobra (zezwolenia) - wyrok NSA z 19 stycznia 1984r. sygn. akt II SA 1708/83 (ONSA z 1984r., z. 1, poz. 6). Jeśli przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku prawodawca pozostawił uznaniu organu, określając jednak kryteria ocenne, którymi ma się kierować organ administracji, na NSA spoczywa obowiązek kontroli m.in. zgodności ustaleń dokonanych przez organ ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowanie w sprawie (wyrok NSA z 27 sierpnia 1981r. sygn. Akt S.A./GD 42/81, ONSA z 1981/2/79). Prezesowi ZUS w trakcie ustalania stanu faktycznego umknęło, że jednym z kryteriów ocennych jest urodzenie i wychowanie co najmniej czworo dzieci. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca spełniła to kryterium. Wychowywanie to sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.). Śmierć dziecka przerywająca proces wychowawczy to nie długotrwała przerwa, czyli de facto porzucenie dziecka, jak błędnie ustalił Prezes ZUS; lecz ustanie tego procesu, niezależne od woli Skarżącej, która uczestniczyła w procesie wychowawczym dziecka od urodzenia do śmierci. 4. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że wprawdzie Skarżąca urodziła czworo dzieci, ale nie można uznać, że wychowała czworo dzieci w rozumieniu w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Dodatkowo wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak jest stwierdzenia o porzuceniu dziecka, a jedynie, że Skarżąca z powodu śmierci jednego z dzieci zaprzestała wychowywania czworga dzieci. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo pewnych mankamentów proceduralnych zaskarżonej decyzji, ocenionych przez Sąd, jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy i to nie tylko tych, na które powołano się w skardze. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Natomiast w myśl art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; zwana dalej: "P.p.s.a."), Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy kontrola sądowa wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 ust. 1 u.r.ś.u., zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci lub ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 ust. 2 u.r.ś.u.). Świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania (art. 3 ust. 3 u.r.ś.u.). Świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania (art. 3 ust. 4 u.r.ś.u.). Z treści ww. przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przy czym nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Ustawa uzależnia więc przyznanie ww. świadczenia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. 3. Sąd, analizując materiał dowodowy z akt sprawy podziela stanowisko Prezesa ZUS, że w sprawie nie występuje przesłanka wychowywania przez Skarżącą co najmniej czwórki dzieci, choć z nieco innych powodów niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje, że punktem wyjścia do wyżej wskazanego stanowiska jest wykładnia przepisów: art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega – na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). Sąd podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1064/19, 11 października 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1032/19, 15 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19, dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu u.r.ś.u. - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też, np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko w rozumieniu u.r.ś.u. Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. Zdaniem Sądu w świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z 15 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a Sąd pogląd ten w pełni aprobuje, uznając za własny. Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługujących względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek u.r.ś.u. powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie u.r.ś.u. nadała temu pojęciu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 u.r.ś.u. w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Zdaniem Sądu tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Ww. wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu w rozumieniu u.r.ś.u. można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie. Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres znaczący. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Sąd, mimo ww. wadliwości występujących w decyzji Prezesa ZUS, uznał, że zaskarżona decyzja, choć błędnie uzasadniona nie mogła zostać uchylona. Ustawodawca wskazuje bowiem w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., że piecza nad dzieckiem powinna być sprawowana stale, bezpośrednio i ciągle. Przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., będzie więc spełniona jedynie wówczas, jeżeli matka miała możliwość rozpoczęcia procesu wychowywania urodzonego dziecka – miała możliwość sprawowania w sposób stały, bezpośredni i ciągły osobistej opieki nad dzieckiem (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.). Stanowisko to ma potwierdzenie w projekcie u.r.ś.u., w którym mowa o potrzebie wykazania, że doszło do sprawowania osobistej opieki nad dziećmi – przez stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do dziecka, które żyło jeden dzień nie można przyjąć, że Skarżąca mogła rozpocząć proces wychowania dziecka, o którym mowa w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Tylko i wyłącznie z tego powodu należało przyjąć, że możliwe było wydanie przez Prezesa ZUS zaskarżonej decyzji, choć w uzasadnieniu decyzji nie podano właściwego powodu, który mógłby przekonać Skarżącą o trafności stanowiska prezentowanego przez organ, naruszając tym samym art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznaje jednak, że ww. wadliwości proceduralne nie miały i nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Prezes ZUS wydałby identyczną decyzję, wskazując tą samą podstawę prawną, choć skonstruowałby pełniejsze uzasadnienie, w którym należycie wyjaśniłby przesłanki odmowy przyznania uzupełniającego świadczenia rodzicielskiego. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy sprawy został zgromadzony z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i rozpatrzony w sposób, który nie wskazuje, że należałoby uchylić zaskarżoną decyzję. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze Prezes ZUS nie wyraził też oceny, że Skarżąca "porzuciła dziecko", więc nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Nie sposób też przyjąć, że w zaskarżonej decyzji naruszono art. 76 § 1 k.p.a. Skoro bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że jedno z dzieci żyło dzień, możliwe było, na mocy art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., wydanie zaskarżonej decyzji, w której odmówiono przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.