II OSK 1943/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r. nr 279/19 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargi kasacyjne. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r., nr 279/19, w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Obie Spółki wyrok zaskarżyły w całości i zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 32 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało to nierozpoznaniem przez Sąd I instancji podniesionych w skardze zarzutów, pozbawieniem skarżącego przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w konsekwencji oddaleniem skargi bez jej merytorycznego rozpoznania; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wobec uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego (legitymacji skargowej) do wniesienia skargi, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało to nierozpoznaniem przez Sąd I instancji podniesionych w skardze zarzutów, pozbawieniem skarżącego przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w konsekwencji oddaleniem skargi bez jej merytorycznego rozpoznania. Skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. W myśl art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Najpierw zastrzec trzeba, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legitymacja podmiotu wywodzącego uprawnienie do wniesienia skargi z interesu prawnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, przy czym skarżący, powołujący się na interes prawny musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 i 7 do art. 50; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el. 2021, pkt 3-5 do art. 50). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa (przede wszystkim prawa materialnego, ale także w niektórych sytuacjach prawa procesowego lub ustrojowego) interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat, op. cit. pkt 3 do art. 50). Taki związek istnieje w odniesieniu do postępowania administracyjnego, między decyzją kończącą postępowanie a prawami lub obowiązkami strony tego postępowania. Skoro zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja ostateczna, konieczne jest, przy badaniu legitymacji skargowej, ustalenie, czy podmiot powołujący się swój interes prawny uprawniający do wniesienia skargi wynikający z tego, że był stroną postępowania administracyjnego, miał przymiot strony w dacie wydania decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło legalności nośnika reklamowego wielkoformatowego zamontowanego na dwóch elewacjach niezrealizowanego budynku "B", stanowiącego część Zespołu Zabudowy Biurowo-Usługowo-Hotelowej z garażami podziemnymi "[...]", znajdującego się na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. Decyzje wydane w tej sprawie skierowane zostały do M. S. oraz [...] sp. z o.o. (podmioty te uczyniono adresatami wydanego nakazu uznając za właścicieli nośnika objętego postępowaniem czy inwestorów). Skarżąca [...] sp. z o.o. w K. brała udział w postępowaniu z uwagi na przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości. Na etapie postępowania przed organem I instancji i w dacie wniesienia odwołania przysługiwało jej bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu – ww. działki nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się "realizowany" budynek "B", stanowiący część Zespołu Zabudowy Biurowo-Usługowo-Hotelowej z garażami podziemnymi "[...] " (działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W), ze spornym nośnikiem reklamowym, zostało umową notarialną z [...] marca 2018 r., nr rep. [...], przeniesione przez skarżącą, tj. [...] sp. z o.o. w K., na [...] sp. z o.o. w K.. Okoliczność ta jest bezsporna. Potwierdza to także treść księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed wydaniem zaskarżonej decyzji MWINB z dnia 1 marca 2019 r. W związku z tym ustalić należało, czy opisana czynność prawna miała znaczenie dla posiadania przez zbywcę, tj. [...] sp. z o.o., przymiotu strony postępowania administracyjnego. Przymiot ten przysługiwał [...] sp. z o.o. jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości na której znajduje się nośnik reklamowy będący przedmiotem sprawy. Prawo użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym. W prawie publicznym obowiązuje reguła, według której, uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły wyjątek wprowadza art. 30 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08). Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 646/19). W konsekwencji, zbywca prawa traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 657/01). Organ administracji powinien więc wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron, czy też organu (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2091/22; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 851/19). Powyższe oznacza, że skarżąca utraciła interes prawny w niniejszej sprawie, który związany był wyłącznie z posiadanym przez nią tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Mimo, że została uwzględniona jako strona postępowania administracyjnego i otrzymała zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr 279/19, z 1 marca 2019 r. (wydaną także z jej odwołania), z momentem sprzedaży ww. nieruchomości przestała być stroną. Skutkiem utraty uprawnień o charakterze materialnoprawnym, wynikających z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), jest utrata legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., czyli prawa żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 260/14). Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. może być jednak nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Na podstawie przepisów prawa procesowego interes prawny w zaskarżeniu decyzji ma osoba niebędąca stroną w sprawie administracyjnej, do której została skierowana decyzja wydana w tej sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) – patrz: Tadeusz Woś, op. cit. pkt 7 do art. 50 i powołane tam orzecznictwo: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62, s. 27; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06; Andrzej Kabat, op. cit. pkt 3 do art. 50). Jak wskazano w orzecznictwie, osoba nie będąca stroną w sprawie, do której została skierowana decyzja, ma interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wskazany przepis K.p.a. upoważnia ją do wystąpienia do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności skierowanej do niej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/1 i powołany tam wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W związku z tym należy zauważyć, że nie można utożsamiać doręczenia decyzji osobie niebędącej już stroną w sprawie ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3757/18). W niniejszej sprawie nie można mówić o skierowaniu decyzji w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja zostały skierowane do osób będących stroną w sprawie, tj. M. S. i [...] sp. z o.o. Na tych adresatów został nałożony obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie demontażu nośnika reklamowego. To, że decyzja została doręczona osobie niebędącej już stroną w sprawie nie oznacza, że została skierowana do tej osoby, w znaczeniu przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Uprawnienia do wniesienia skargi na tę decyzję skarżąca [...] sp. z o.o. nie może zatem wywodzić także z przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.