I GSK 1160/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1219/19 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz Ministra Finansów 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1219/19 oddalił skargę Powiatu S. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 752.484 zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na skutek błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. zostały zawyżone liczby uczniów przeliczeniowych. Po rozpoznaniu skargi Powiatu, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1030/17 uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 17 marca 2017 r. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie poddawała się kontroli, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez skarżącego oświatowej subwencji ogólnej i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie, przeprowadził audyt w Powiecie S. w zakresie gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2012 r. Organ wskazał na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2012, o której skarżący został powiadomiony pismem z dnia 23 marca 2012 r. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 167,5196 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 62.023.491,00 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej dla skarżącego została zwiększona w ciągu roku budżetowego o kwotę 644.673,00 zł korygującą subwencję na rok 2012 z tytułu włączenia do subwencji rezerwy celowej poz. 74, tj. do wysokości 62.668.164 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 167,5196 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła 61.840.211 zł. Kwotę 827.953 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał skarżący na rok 2012, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, organ uznał za kwotę nienależną. Powołując przepis art. 139 k.p.a. organ podkreślił, że zwrotowi do budżetu państwa ostatecznie podlegała kwota 752.484 zł określona w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 10 listopada 2016 r. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1219/19 ja oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa ta była już rozpoznawana przez sąd administracyjny, dlatego też podkreślił, że aktualnym jest uznanie, że podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać skarżący, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. Sąd I instancji stwierdził, ze organ wypełnił wytyczne zawarte w uprzednim wyroku. Ustalenia stanu faktycznego oparto na uzupełnionym materiale dowodowym, który wykazał, że w poszczególnych placówkach w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą została zawyżona. W ocenie Sądu I instancji ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącego. Przedstawiona przez organ argumentacja jest logiczna i spójna, oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także na orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziło również powołanie się przez organ na zawartą w art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius w związku z ponownym obliczeniem nienależnie uzyskanej przez skarżącego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej niż określona w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 10 listopada 2016 r. Następnie skarżący na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt: V SA/Wa 1219/19. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. z 2004 r. poz. 1833 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi on podstawę do uznania, że za uczniów skierowanych do M. prowadzonych przez skarżącego, którzy do nich nie przybyli lub nie zostali do nich doprowadzeni, skarżącemu oświatowa subwencja ogólna nie przysługuje. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu w uzasadnieniu skażonego wyroku do wskazanych w skardze okoliczności dotyczących naruszenia przepisów postępowania - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie, w związku ze wskazaną zmianą interpretacji przepisów prawa przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w zakresie przyznawania subwencji wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych (M., M.) bez uprzedniej zmiany tych przepisów i akceptacji takiego sposobu postępowania przez organ, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec stwierdzenia zmian w interpretacji statusu ucznia - osoby skierowanej do M. (M.). Do 2012 r. MEN uznawał status ucznia - osoby skierowanej do M., później z nieznany przyczyn zmienił swą interpretację, odmawiając statusu ucznia tym osobom, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 p. p. s. a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; publikowana na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał w pełni powyższym wymaganiom. Istota sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zwrotu przez Powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 r. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Zaczynając od najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13.01.2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, tamże). Podkreślenia wymaga, że konieczne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Skarżący kasacyjnie przytoczył w uzasadnieniu wyłącznie teksty przepisów tj. art. 8 i art. 11 oraz jakich zasad dotyczą przepisy art. 7 i 77, czego nie można uznać za uzasadnienie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej i spełnienie sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej. Zarzuty te są nieskuteczne. Pomimo niedoskonałości skargi kasacyjnej, jeśli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd prawny sprzeczny z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dla obliczenia wagi liczebności wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego należy rozumieć osobę, która korzysta z ośrodka, a więc faktycznie w nim się znajduje, nie zaś taką, która jedynie legitymuje się stosownym skierowaniem do takiego ośrodka (zob. wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 879/18 oraz z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, tamże). Skonstruowane w skardze kasacyjnej zarzuty doprowadzić do odmiennej konkluzji nie mogą. Nie można również przyjąć że Powiat rozliczając dotację z 2012 roku mógł się kierować przywołanym w skardze kasacyjnej pismem Ministerstwa Edukacji Narodowej z 26 czerwca 2016 roku nr 3791/2016. Zgodnie z powyższym przyjąć należy że w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. wychowankiem ośrodka był jedynie taki nieletni, który w ośrodku tym się faktycznie znajdował. Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).