II OSK 41/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 650/19 w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część gruntów obrębu miasta [...] – jezioro [...] i jezioro [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 650/19, odrzucił skargę [...] sp.j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część gruntów obrębu miasta [...] – jezioro [...] i jezioro [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z § 6 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy uchwała ta została ogłoszona we wskazanym dzienniku urzędowym w dniu [...] sierpnia 2019 r. pod poz. [...]. Tym samym, przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem [...] września 2019 r. Natomiast skarga na tę uchwałę została wniesiona w dniu [...] lipca 2019 r. (data nadania przesyłki pocztowej), a zatem w czasie, kiedy zaskarżona uchwała nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Akt prawa miejscowego, który nie został ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie wywołuje skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań Sąd meriti uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przedwcześnie, albowiem dotyczy postanowień uchwały, która w dniu wniesienia skargi nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła [...] sp.j. z siedzibą w [...]. Zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która nie została jeszcze opublikowana we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym jest przedwczesna, gdyż dotyczy postanowień uchwały, która w dniu wniesienia skargi nie funkcjonowała w obrocie prawnym i nie mogła stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą wystarczające jest by uchwała ta została przez organ gminy podjęta; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym uznaniu, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku jest niedopuszczalna jako skarga przedwczesna i bezpodstawnym odrzuceniu tej skargi, w sytuacji gdy skarga ta została wniesiona z zgodnie z wymogami art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; - zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; Ponadto, stosownie do wymogu z art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano, że z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej była publikacja tych aktów we właściwym dzienniku urzędowym. Przepis posługuje się sformułowaniem "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ". Tymczasem podjęcie uchwały oznacza jej przegłosowanie w wymaganym ustawowo trybie - w odniesieniu do uchwał rady gminy przez uchwałę podjętą należy rozumieć uchwałę zapadłą zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem literalna wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do konstatacji, że do skutecznego wniesienia skargi na uchwale lub zarządzenie organu gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej - oczywiście przy założeniu, że skarga ta będzie czynić zadość wszelkim wymogom formalnym stawianym przez prawo - wystarczające jest by uchwała ta była podjęta. Warunkiem koniecznym uruchomienia procedury poddania uchwały organu gminy kontroli sądowoadministracyjnej jest zatem sam byt uchwały — jej właściwe podjęcie. Brak jest podstaw do formułowania w tym zakresie jakichkolwiek dodatkowych, pozaustawowych wymogów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej: u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Przy takim sformułowaniu przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie (po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym), aby móc skutecznie wezwać organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego tą uchwałą. Jeżeli postanowienia uchwały naruszają przepisy prawa, to takie naruszenie ma miejsce już w momencie jej podjęcia, a nie dopiero od momentu jej wejścia w życie. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że skarga na uchwałę organu gminy może być wniesiona po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Tak więc przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego – z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia ze skargą na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Sam fakt więc podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1132/08; z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1988/13, publ. CBOSA). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania, określonych w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.