IV SA/Wr 481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o uznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wypłaconego I. P. za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrany podlegający zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] przyznał stronie zasiłek rodzinny na dziecko M. Ł. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie w dniu [...] października 2018 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przyznanych świadczeń rodzinnych, ponieważ w dniu [...] września 2018 r. uzyskał informację, że strona w dniu [...] marca 2018 r. zawarła związek małżeński z M. P. i zmienił się skład jej rodziny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] P. W. uchylił od dnia [...] kwietnia 2018 r. decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji nie może nastąpić z mocą wsteczną. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uznał świadczenia z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacone za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie SKO organ pierwszej instancji nie orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazał sposobu ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uznał świadczenia z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacone za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że strona po zawarciu w dniu [...] marca 2018 r. związku małżeńskiego utraciła status osoby stanu wolnego, warunkujący możliwość uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Ponadto nie wychowuje dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie drugiego z rodziców, albowiem mąż matki jest zobowiązany do pomocy swojej żonie, w tym w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o rodzinę, którą zakładają małżonkowie. Wobec powyższego nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wynikające z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.). Dlatego też wypłata dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka należy się jej i nie powinien podlegać zwrotowi. Status samotnie wychowującego dziecko rodzica nie zmienił się tylko wskutek zawarcia związku małżeńskiego, ponieważ obecny mąż nie przysposobił jej córki, a biologiczny ojciec dziecka nie żyje. Córka nadal jest półsierotą, a strona matką samotnie wychowującą dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się na treść art. 3 pkt 17a u.ś.r., zgodnie z którym osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Według SKO z brzmienia tego przepisu wynika, że osoba pozostająca w związku małżeńskim nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko i nie może jej przysługiwać dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 24 i art. 27) mąż matki jest zobowiązany do pomocy swojej żonie, w tym w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o rodzinę, którą zakładają małżonkowie. Natomiast dziecko ma wobec swojego ojczyma roszczenia alimentacyjne, odpowiadające zasadom współżycia społecznego (art. 144 § 1 K.r.o.), co oznacz że może się skutecznie domagać od ojczyma także opieki. Tym samym sytuacja prawna osoby pozostającej w związku małżeńskim z osobą niebędącą rodzicem jej dziecka jest lepsza w porównaniu z sytuacją osoby, która jest stanu wolnego i nie ma małżonka zobowiązanego prawnie do udzielenia jej pomocy w opiece nad jej dzieckiem. W związkach małżeńskich wychowujących dzieci z różnych związków uznaje się, ze rodzice tych dzieci i wszystkie dzieci, nad którymi sprawują oni opiekę tworzą rodzinę i wspólnie się utrzymują. Strona utraciła zatem status osoby stanu wolnego, warunkujący możliwość uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Oznacza to, że wypłacane stronie kwoty dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka są świadczeniem nienależnym, tj. świadczeniem wypłaconym mimo odpadnięcia podstawy do jego wypłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wyjaśniła, że ojciec jej córki nie żyje i córka jest półsierotą, a ona matką samotnie wychowującą dziecko. Zawarcie związku małżeńskiego nie zmienia tego faktu, ponieważ mąż nie jest prawnym opiekunem jej córki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie (brak podania numeru PESEL) lub jej oddalenie, podtrzymując argumentację przywołaną w uzasadnieniu decyzji. Według organu, skarżąca nie wychowuje samotnie córki, bowiem pomaga jej w tym mąż i dlatego nie może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie podlegała odrzuceniu, ponieważ skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. uzupełniła numer PESEL. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik spraw, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Rozpoczynając rozważania należy zauważyć, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest sporny. Zarówno skarżąca, jak i organ nie kwestionują, że skarżąca jest matką dziecka, którego ojciec zmarł w 2012 r. Niesporny jest także fakt pozostawania obecnie skarżącej w związku małżeńskim. Spór między stronami dotyczy interpretacji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 8 pkt 3a u.ś.r., do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W świetle artykułu 11a ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Ustawodawca w art. 3 pkt 17a u.ś.r. wprowadził definicję legalną "osoby samotnie wychowującej dziecko". Osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Dokonując analizy powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawa stanowi o dwóch zasadniczych cechach, które warunkują uzyskanie statusu osoby samotnie wychowującej dziecko. Po pierwsze chodzi o stan cywilny, czyli osoba musi pozostawać stanu wolnego, a po drugie konieczne jest wychowywanie dziecka samotnie, bez udziału drugiego z rodziców. Mając na uwadze treść wyżej powołanych przepisów, a także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego stanowiska organu nie można uznać za trafne. Sąd zauważa, że wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r. już wcześniej budziła wątpliwości interpretacyjne organów administracji, co spowodowało wypracowanie jednolitej i spójnej linii orzeczniczej w spornej kwestii, a konsekwentne utrzymywanie odmiennego stanowiska przez organ, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. P 18/06 (Dz. U. Nr 119, poz. 770) , w którym TK w punkcie 2 orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Sąd ma na uwadze, że powyższy wyrok odnosi bezpośredni skutek jedynie w sprawie zaliczek alimentacyjnych, jednak nie może zostać pominięty także w odniesieniu do dodatku dla osób samotnie wychowujących dzieci na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 2 pkt 5 lit a) ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ma charakter blankietowy, a co za tym idzie uzależnia rozumienie pewnych pojęć od regulacji innego aktu prawnego, nie decydując bezpośrednio o tych kwestiach. Łączy zaistnienie okoliczności określonych w innych przepisach z powstaniem sprecyzowanych skutków prawnych na gruncie analizowanych przepisów. W konsekwencji przepis, do którego ustawodawca odsyła w przepisie blankietowym powinien być analogicznie interpretowany na gruncie ustawy macierzystej, jak i tej, do której następuje odesłanie. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a u.ś.r. została uznana za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W ocenie Sądu pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko nie podlega odmiennej wykładni na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Należy w tym miejscu zauważyć, że Sąd nie powołuje się na związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, bo takie orzeczenie sensu stricto nie zapadło, a jedynie na niekonstytucyjność przepisu odsyłającego. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje wiążącej wykładni ustaw, jednak niewątpliwie swoim autorytetem buduje podstawy interpretacji przepisów. Należy też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 orzekł w punkcie 1, że art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Trzeba zwrócić uwagę, że aktualnie istniejąca w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17a, jest praktycznie powtórzeniem definicji tego samego pojęcia zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17. Poprzednia definicja różniła się od sformułowania aktualnie obowiązującego jedynie tym, że była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a nie "podmiotowy". Definiowała bowiem "samotne wychowywanie", a nie "osobę samotnie wychowującą", co należy uznać za odmienność tylko techniczną. Istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu regulacjach prawnych są praktycznie takie same. Obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same. Nie ma więc przeszkód, aby dokonywać wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku TK z dnia 18 maja 2005 r. W kontekście obu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego istotną kwestią jest sposób wychowania dziecka, tj. kto go faktycznie wychowuje. Wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", nasuwa wniosek, że ustawodawca miał na myśli rodzica biologicznego tego dziecka. Zatem spełniona zostaje przesłana samotnego wychowania dziecka zawsze wówczas, kiedy dziecko jest wychowywane tylko przez jednego z biologicznych rodziców. W konsekwencji później zawarty związek małżeński nie będzie miał znaczenia dla ustalenia uprawnienia do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Innymi słowy, osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, bowiem ustawowy warunek "wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" odnosi się do nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2012 r., sygn. IV SA/Wr 64/12, z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 180/13, z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. IV SA/Wr 225/14, z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wr 304/17 i stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd przyjął, że zawarcie nowego związku małżeńskiego przez rodzica nie wpływa na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązku alimentacyjnego, a dziecko wychowywane w rodzinie rekonstruowanej utrzymuje status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 503/15, wyrok WSA w Krakowie z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 653/17, wyrok WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2017 r. sygn. III SA/Gd 385/17). Zatem pozostawanie skarżącej w związku małżeńskim nie ma znaczenia dla ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko z poprzedniego związku. Mąż matki nie ma obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego względem jej dziecka pochodzącego z poprzedniego związku. Subiektywne stanowisko organu, które stoi w sprzeczności z linią wyznaczoną przez Trybunał Konstytucyjny oraz utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie może być podstawą prawidłowo wydanej decyzji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że "prawidłowe tworzenie i odwoływanie się do linii orzeczniczej ma pierwszorzędne znaczenie dla jednolitości rozstrzygania spraw przez organy administracji, a w konsekwencji – z punktu widzenia pewności prawa, równości wobec niego oraz poczucia bezpieczeństwa jednostek" (Jakubowski A., Gajewski S.; Argument z linii orzeczniczej w orzecznictwie sądów administracyjnych; Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego; Warszawa s.10). W świetle powyższego, na podstawie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd uznał, że organ I, jak i II instancji naruszyły prawo materialne, a to przez zastosowanie błędnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. postanowiono uchylić decyzje organów obu instancji. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę dokonaną przez Sąd, a w szczególności wykładnię art. 3 pkt 17a u.ś.r. Organ zważy, że ustawowy warunek "wychowuje wspólnie, co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" nie odnosi się do każdej osoby pozostającej w związku z jednym z rodziców, ale tylko do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku.