II SA/Bk 885/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019r. Nr [...], wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniejszej własnej decyzji tj. uchylająca w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2019r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego. Do wydania przez SKO autokontrolnej decyzji doszło na tle następujących zdarzeń faktycznych i prawnych. Wójt Gminy J. wydał w dniu [...] kwietnia 2019r. decyzję oznaczoną numerem [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przez K. A. na działkach o numerach [...], położonych we wsi B., przedsięwzięcia w postaci budowy dwóch kurników dla łącznej obsady 312DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z terenem inwestycji graniczy bezpośrednio nieruchomość W. L., którego pełnomocnik – ojciec R. L. zaskarżył opisaną wyżej decyzję środowiskową odwołaniem złożonym w organie I instancji w dniu [...] kwietnia 2019r. Odwołaniu powyższemu Wójt Gminy J. nie nadał biegu a w dniu [...] maja 2019r. doszło przed Wójtem Gminy J. do zawarcia ugody pomiędzy pełnomocnikiem W. L. a inwestorem K. A. Według ugody, inwestor zobowiązał się zachować określoną odległość zabudowy od granicy nieruchomości oraz obsadzić zielenią pas graniczny, natomiast pełnomocnik W. L. zobowiązał się wycofać odwołanie, co uczynił pismem opatrzonym datą [...] maja 2019r i przekazanym Wójtowi. Wójt Gminy J. dopiero przy piśmie z [...] sierpnia 2019r. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie W. L. oraz pismo z oświadczeniem pełnomocnika odwołującego się o cofnięciu odwołania. Pismo przewodnie, przy którym Wójt przesłał organowi II instancji odwołanie i pismo cofające odwołanie, nie zostało przesłane do wiadomości stronom postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania z racji cofnięcia odwołania. Na opisaną wyżej decyzję SKO umarzającą postępowanie odwoławcze, skargę do sądu administracyjnego wywiódł W. L.. Skarga została zarejestrowana w WSA w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 753/19. W skardze W. L. zarzucił organowi odwoławczemu pochopne umorzenie postępowania odwoławczego, nie poprzedzone oceną skuteczności cofnięcia odwołania. Podniósł, że już po wydaniu decyzji pierwszej instancji, od której wniósł odwołanie, został nakłoniony przez Wójta Gminy J. do zawarcia ugody z inwestorem. Według ugody inwestor miał zachować ustaloną w ugodzie odległość planowanej zabudowy od granicy z nieruchomością sąsiednią oraz dokonać nasadzeń zabezpieczających. W dniu [...] czerwca 2019r. wystąpił jednak o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskiem, który nie gwarantował zachowania ustalonej ugodą minimalnej odległości zabudowań od granicy działki ani utworzenia pasa zieleni. W. L. uświadomił wprowadzenie w błąd dopiero na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy tj. z decyzji SKO w B. z [...] lipca 2019r. W odpowiedzi na skargę zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Bk 753/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poinformowało Sąd, że w dniu [...] października 2019r. uwzględniło w trybie art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę W. L. wydając decyzję o numerze [...], uchylającą w całości decyzję z [...] sierpnia 2019r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego. WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020r. wydanym w sprawie II SA/Bk 753/19 odrzucił skargę W. L. z powodu nieusunięcia braków formalnych. Na decyzję autokontrolną wydaną w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wniósł inwestor K. A., niezadowolony z faktu uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący podniósł następujące zarzuty: - naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 i 8 K.p.a. poprzez błędne przyznanie racji argumentom skargi W. L., że wcześniejsze umorzenie postępowania odwoławczego było pochopne, niepoprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego a W. L. został wprowadzony w błąd przez Wójta Gminy J. oraz poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy J. nie poinformował strony o przekazaniu odwołania organowi II instancji, czym ograniczył W. L. prawo do ochrony swych interesów; - naruszenia art. 7 "b" i 8 K.p.a. poprzez uznanie za zasadny zarzutu W. L., że nie został uwzględniony fakt zawarcia w dniu [...] maja 2019r. ugody między inwestorem a skarżącym; - naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie braku zasadności wcześniejszej oceny SKO, że decyzja środowiskowa jest zgodna z prawem i interesem społecznym i poprzez pominięcie faktu, że SKO dokonało wcześniej analizy prawnej decyzji z [...] sierpnia 2019r. oraz konsultacji społecznych albowiem umarzając postępowanie odwoławcze Kolegium musiało ocenić, że nie doprowadzi to do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Podnosząc powyższe zarzuty K. A. wniósł o uchylenie decyzji autokontrolnej, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że dopiero treść wniesionej przez W. L. skargi na decyzję umarzającą postepowanie odwoławcze, pozwoliła organowi odwoławczemu na dostrzeżenie, że umorzenie postępowania odwoławczego było pochopne i nie było poprzedzone należytą oceną skuteczności cofnięcia odwołania. W szczególności Kolegium umarzając postępowanie odwoławcze, nie zauważyło, ęe przekazanie organowi II instancji odwołania oraz oświadczenia o jego cofnięciu nastąpiło bez powiadomienia o tym osoby, która odwołanie wniosła. Dopiero ze skargi W. L. SKO dowiedziało się też o okolicznościach cofnięcia odwołania i o fakcie zawarcia już po wydaniu decyzji pierwszej instancji ugody z inwestorem, która przez sam fakt jej zawarcia przed organem I instancji już po wydaniu decyzji tego organu zaskarżonej odwołaniem, była niedopuszczalna. SKO stwierdziło, że wprowadzenie w błąd W. L. w okolicznościach sprawy było oczywiste i nie wymagało potwierdzania innym dowodem. Kolegium podtrzymało także stanowisko co do tego, że wymaga wyjaśnienia i merytorycznej oceny kwestia zgodności z prawem i interesem społecznym decyzji środowiskowej, co organ II instancji będzie musiał uczynić rozpatrując merytorycznie sprawę w postępowaniu odwoławczym. O oddalenie skargi na decyzję autokontrolną SKO wniósł również uczestnik postępowania W. L., który w piśmie z [...] stycznia 2020r. opisał raz jeszcze okoliczność zawarcia ugody w dniu [...] maja 2019r., nakłonienie do cofnięcia odwołania od decyzji środowiskowej, brak wywiązania się inwestora z ustaleń ugody, co potwierdziło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i decyzja wójta o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2019r., dowiedzenie się na etapie postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy o nieprzesłaniu przez wójta organowi II instancji odwołania z [...] kwietnia 2019r. od decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2019r. i braku merytorycznego rozpatrzenia odwołania w drugiej instancji. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżącego K. A. rozszerzył zarzuty skargi o zarzut naruszenia art. 137 K.p.a. oraz wskazał na błędnie podaną przez Kolegium podstawę prawną decyzji autokontrolnej tj. powołanie przepisu art. 54 § 2 P.p. s.a. zamiast przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z powodu podzielenia zarzutów skarżącego ale z powodu dostrzeżenia przez sąd niepodniesionej wadliwości zaskarżonej decyzji autokontrolnej, skutkującej koniecznością jej uchylenia. Sad administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w skardze podstaw prawną lecz jest zobowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od argumentacji strony skarżącej (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z zacytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję autokontrolną bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wskazuje się, że powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania decyzji autokontrolnej z obrotu prawnego (vide, miedzy innymi, wyroki w sprawach o sygn.: I OSK 1379/13, II GSK 425/14, II SA/Bk 110/12, II SA/Bk 3/13, Ii SA/Sz 1043/12, II SA/Gl 955/11, II SA/Kr 934/12, II SA/Gd 229/17). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja autokontrolna nie zawiera w sentencji oceny stopnia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji uchylanej decyzją autokontrolną a w konsekwencji już z tej przyczyny podlegała uchyleniu. Nadto, zdaniem Sądu, uwzględnienie przez organ skargi w trybie autokontroli polega na skorygowaniu zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego a zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a to "doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia" (vide: wyrok NSA z 22 maja 2014r. sygn. I OSK 1379/14). Powyższe oznacza, że uchylając w trybie autokontroli wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ winien był jednocześnie odwołanie rozpoznać tj. wydać nową decyzję w postępowaniu odwoławczym. Zaskarżona decyzja orzeka jedynie o uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, pozostawiając to postępowanie odwoławcze, uznane w ramach autokontroli za skutecznie uruchomione, nadal nierozstrzygniętym. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja autokontrolna podlegała uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) .