II SAB/Wr 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus, Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 28 IX 2019 r. J. W. (dalej jako "skarżący") zakwestionował przewlekłość Wojewody D. (dalej jako "organ") w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone na terenie gminy B., oznaczone geodezyjnie jako: działka nr [...], AM-[...], obręb D.; nr [...], AM-[...], obręb D. oraz nr. [...],[...] i [...], AM-[...], obręb K. , nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej. W skardze wyjaśniono, że postępowanie toczy się już ponad 11 lat i były wielokrotnie wydawane decyzje, jednak do chwili wniesienia skargi nie rozstrzygnięto prawomocnie kwestii odszkodowania. W ocenie skarżącego początek biegu terminu załatwienia sprawy należy liczyć od 19 III 2008 r., kiedy to stała się ostateczna decyzja z [...] ustalająca lokalizację autostrady A-4, pozbawiająca skarżącego własności. Zgodnie z przepisami decyzja w sprawie odszkodowania powinna zostać wydana w ciągu 30 dni od uzyskania cechy ostateczności przez decyzję w sprawie lokalizacji drogi, gdy tymczasem organ wszczął postępowanie dopiero dnia 19 I 2011 r. Zdaniem skarżącego w sprawie należy dokonać oceny całego okresu przewlekłości, pomimo że wcześniej zapadały już wyroki w przedmiocie skarg na przewlekłość w sprawie ustalenia odszkodowania, bowiem niezasadne jest fragmentaryzowanie ocen w tym przedmiocie. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania i podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20 000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu postępowanie administracyjne było prowadzone z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomii postępowania. Organ zaznaczył, że w toku postępowania dochował wymogów z art. 36 kpa, tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z 22 X 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie opisanych wyżej nieruchomości. Wyrokiem z 27 XI 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12, tut. Sąd po rozpatrzeniu skargi z dnia 12 III 2012 r. na przewlekłość organu – oddalił skargę (skarga kasacyjna skarżącego została oddalona wyrokiem NSA z 13 XI 2013 r., sygn. I OSK 502/13). Wyrokiem z 9 IX 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/14, tut. Sąd po rozpatrzeniu skargi z dnia 4 VI 2014 r. na przewlekłość organu – odrzucił skargę w zakresie postępowania prowadzonego do dnia 27 XI 2012 r., zaś dalej idącą skargę oddalił. Od ww. wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Decyzją z [...] ([...]) organ ustalił na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie. Wyrokiem z 20 V 2015 r. (I OSK 3035/14) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił wyrok z 9 IX 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wr 55/14) w części oddalającej skargę i w tym zakresie sprawę przekazał tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 20 X 2015 r., sygn. II SAB/Wr 37/15, tut. Sąd po ponownym rozpoznaniu skargi z dnia 4 VI 2014 r. na przewlekłość organu – stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ po dniu 27 XI 2012 r. bez rażącego naruszenia prawa, wyznaczył organowi 30-dniowy okres na wydanie decyzji i zasądził na rzecz skarżącego koszty. Następnie Sąd, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu kwestionującej wyrok w części zobowiązującej organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, uwzględnił skargę kasacyjną we własnym zakresie i wyrokiem z 28 I 2016 r. (sygn. II SAB/Wr 37/15) uchylił wyrok z 20 X 2015 r. w części zobowiązującej organ do wydania decyzji i w umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z [...] ([...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu z [...] ([...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy był brak możliwości potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego na etapie odwoławczym aktualności sporządzonych w pierwszej instancji operatów szacunkowych, które stanowiły zasadniczą podstawę ustalenia wysokości odszkodowania i związany z tym obowiązek uzyskania nowych opinii biegłego. Pismem z 9 VIII 2016 r. organ zawiadomił strony o konieczności sporządzenia nowych operatów szacunkowych i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 XII 2016 r. Dnia 2 IX 2016 r. podpisano umowę z Kancelarią Rzeczoznawcy Majątkowego [...] D. K. na sporządzenie operatów szacunkowych. Dnia 10 X 2016 r. sporządzono 2 operaty szacunkowe (jeden dla nieruchomości nr [...] oraz nieruchomości nr [...]; drugi dla nieruchomości nr [...],[...] i [...]). Pismem z dnia 27 XII 2016 r. organ zawiadomił strony o sporządzeniu nowych operatów i wyznaczył 14-dniowy termin na zgłaszanie uwag i końcowe zaznajomienie się z materiałami sprawy wyznaczając zarazem termin jej załatwienia do 27 II 2017 r. Pismem z [...] organ przekazał do biegłego uwagi dotyczące operatów szacunkowych wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowieniem z [...] organ oddalił wnioski dowodowe skarżącego (które wpłynęły 8 II 2017 r.) postulujące zebranie dokumentacji źródłowej dotyczącej wszystkich nieruchomości porównawczych wykorzystanych w operatach szacunkowych do wyceny. Pismem z 8 III 2017 r. organ zawiadomił strony o przedłożeniu przez biegłego skorygowanych operatów szacunkowych i możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 14-dniowym, wyznaczając zarazem termin jej zakończenia do dnia 30 IV 2017r. Postanowieniem z [...] organ oddalił wnioski dowodowe skarżącego (które wpłynęły 18 IV 2017 r.) postulujące zebranie dokumentacji źródłowej dotyczącej wszystkich nieruchomości porównawczych wykorzystanych w operatach szacunkowych do wyceny. Pismem z 19 VI 2017 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie odrębnych operatów dla nieruchomości nr [...] i dla nieruchomości nr [...]. Jednocześnie zawiadomieniem z 19 VI 2017 r. organ poinformował strony o konieczności sporządzenia dwóch odrębnych operatów i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 VII 2017 r. Dnia 29 VI 2017 r. biegły przedłożył odrębne operaty szacunkowe dla nieruchomości nr [...] i dla nieruchomości nr [...]. Pismem z 11 VII 2017 r. organ zawiadomił strony o przedłożeniu przez biegłego odrębnych operatów szacunkowych i możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 14 dni, wyznaczając zarazem termin jej zakończenia do dnia 10 IX 2017r. Postanowieniem z [...] organ oddalił wnioski dowodowe skarżącego (które wpłynęły w VII i VIII 2017 r.) postulujące zebranie dokumentacji źródłowej dotyczącej wszystkich nieruchomości porównawczych wykorzystanych w operatach szacunkowych do wyceny. Pismem z 11 IX 2017 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym w terminie 14-dniowym, wyznaczając termin załatwienia sprawy do 15 XI 2017 r. Dnia 8 XI 2017 r. sporządzono notatkę służbową informująca, że komplet akt sprawy znajduje się w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, jednak organ może wydać decyzję ustalającą odszkodowanie. Pismem z 14 XI 2017 r. organ wystąpił do stron o udzielenie informacji, kiedy na przejętych nieruchomościach rozpoczęto roboty budowlane, celem ustalenia istnienia podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 XII 2017 r. Dnia 6 XII 2017 r. wpłynęło pismo GDDKiA informujące, że roboty budowlane rozpoczęły się 16 X 2007 r. Decyzją z [...] ([...]) organ ustalił na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Decyzją z [...] ([...]) Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy był brak możliwości potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego na etapie odwoławczym aktualności sporządzonych w pierwszej instancji operatów szacunkowych, które stanowiły zasadniczą podstawę ustalenia wysokości odszkodowania i związany z tym obowiązek uzyskania nowych opinii biegłego. Pismem z 28 V 2019 r. organ zawiadomił strony o konieczności sporządzenia nowych operatów szacunkowych i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 26 VII 2019 r. Postanowieniem z [...] organ powołał biegłego – rzeczoznawcę majątkowego J. W. celem sporządzenia operatów szacunkowych w terminie 30 dni. Dnia 16 VII 2019 r. biegły przedłożył organowi operaty szacunkowe. Pismem z dnia 18 VII 2019 r. organ zawiadomił strony o sporządzeniu nowych operatów i wyznaczył 14-dniowy termin na zgłaszanie uwag i końcowe zaznajomienie się z materiałami sprawy, wyznaczając zarazem termin jej załatwienia do 18 IX 2019 r. Pismem z 6 VIII 2019 r. pełnomocnik GDDKiA wniósł uwagi do operatów szacunkowych. Pismem z 18 VIII 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. Pismem z 23 VIII 2019 r. organ wezwał pełnomocnika GDDKiA do wykazania pełnomocnictwa. Pismem z 28 VIII 2019 r. organ przekazał biegłemu wniesione przez GDDKiA uwagi do operatów szacunkowych obligując zarazem do zajęcia stanowiska w terminie 10 dni. Postanowieniem z [...] organ oddalił wnioski dowodowe skarżącego (które wpłynęły w VIII 2019 r.) postulujące zebranie dokumentacji źródłowej dotyczącej wszystkich nieruchomości porównawczych wykorzystanych w operatach szacunkowych do wyceny. W dniu 9 IX 2019 r. biegły przedłożył organowi skorygowane operaty szacunkowe. Pismem z 11 IX 2019 r. organ zawiadomił strony o przedłożeniu przez biegłego skorygowanych operatów szacunkowych i możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy w terminie 14-dniowym, wyznaczając zarazem termin jej zakończenia do dnia 18 XI 2019 r. Postanowieniem z [...] ([...]) Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że organ nie dopuścił się przewlekłości ani bezczynności. W toku postępowania sądowego tut. Sąd postanowieniem z 25 XI 2019 r. (II SAB/Wr 59/19) odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie dotyczącym postępowania organu prowadzonego do dnia 20 X 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 14 II 2020 r. (I OZ 30/20) uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd II instancji wyjaśnił, że fakt wcześniejszego wydania prawomocnego wyroku w odniesieniu do przewlekłości organu badanej na dzień orzekania nie usprawiedliwia - przy powołaniu się na res iudicata – odrzucenia skargi, którą objęta jest z woli strony przewlekłość postępowania od dnia 19 III 2008 r. Okoliczność istnienia prawomocnego wyroku z 20 X 2015 r., jak również wcześniejszego wyroku z 27 XI 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12, stanowi niewątpliwie jedną z okoliczności, jaką Sąd, dokonując merytorycznej oceny przewlekłości, będzie musiał wziąć pod uwagę. Sąd I instancji powinien zatem - unikając jaskrawej fragmentaryzacji ocen postępowania pod kątem przewlekłości organu – rozpoznać sprawę badając pod względem przewlekłości postępowanie w zakresie, w jakim Sąd się jeszcze w tej sprawie nie wypowiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania organ stosuje przepisy kpa w wersji sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że dla oceny przewlekłości nie ma znaczenia okoliczność wyznaczania przez organ administracji nowych terminów załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy może stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że zarzut przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ okazał się uzasadniony, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Nie przesądza bowiem o przewlekłości postępowania sam fakt, że postępowanie toczy się już 10 lat. Jak wynika z art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jeśliby więc okres ten usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu (czas niezbędny np. do przeprowadzenia koniecznych dowodów, dokonania doręczeń, przeprowadzenia postępowań instancyjnych i sądowych) przy jednoczesnym zachowaniu przez organ sprawności i właściwej koncentracji czynności dowodowych, to nie będzie podstaw do stwierdzenia przewlekłości nawet w przypadku wieloletnich postępowań. W okolicznościach sprawy szczegółowa analiza poszczególnych czynności procesowych prowadzi jednak do wniosku, że organ nie ustrzegł się działań o charakterze opieszałym czy spóźnionym, przyczyniając się w rezultacie do wydania rozstrzygnięcia później, niżby to wynikało z obiektywnych uwarunkowań procesowych. Zastrzeżenia budzi postępowanie organu w okresie od 30 IV do 20 XII 2017 r. Należy zaznaczyć, że z dniem 30 IV 2017 r. upływał wyznaczony przez organ termin zakończenia sprawy. Organ dysponował wówczas skorygowaną na skutek uwag GDDKiA wersją operatów szacunkowych oraz rozpatrzył już negatywnie wnioski dowodowe skarżącego, co mogło sugerować, że kolejnym etapem będzie wydanie decyzji. Tymczasem organ w maju pozostawał bezczynny zaś w dniu 19 VI 2017 r. wystąpił do biegłego o sporządzenie dwóch odrębnych operatów dla nieruchomości nr [...] i dla nieruchomości nr [...] (dotychczas wycena tych nieruchomości zawarta była w jednym operacie). Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju czynność dowodowa powinna zostać dokonana na wcześniejszym etapie postępowania. Organ już w X 2016 r. dysponował operatem szacunkowym sporządzonym łącznie dla obydwu nieruchomości. Ocena prawidłowości wyceny w tym zakresie i wynikające z takiej oceny czynności powinny więc zostać przeprowadzone w tamtym okresie. Tymczasem organ przeprowadza stosowną czynność dowodową dopiero w VI 2017 r., co w rezultacie przesunęło termin wydania decyzji o kolejne miesiące. Przedłużono bowiem termin załatwienia sprawy do 30 VII 2017 r., a następnie do 10 IX 2017 r. Co więcej, decyzja w sprawie nie została wydana także w terminie do 10 IX 2017 r. Organ bowiem dopiero pismem z 14 XI 2017 r. wystąpił do stron o informację dotyczącą terminu rozpoczęcia robót budowlanych na przejętych nieruchomościach. Naturalnie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ma wpływ na wysokość odszkodowania (zob. art. 7 ustawy z 25 VII 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Nie znajduje jednak usprawiedliwienia fakt przeprowadzania przez organ niezbędnych ustaleń w tym zakresie dopiero na tym etapie postępowania. Spowodowało to bowiem konieczność kolejnego przesunięcia terminu wydania decyzji, którą wydano w dniu [...]. Wskazany wyżej okres naznaczony jest zatem czynnościami dowodowymi organu stanowiącymi przejaw braku należytej koncentracji materiału dowodowego, co w rezultacie naruszało zasadę ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa) i spowodowało opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy. Oczywiście przy ocenie przewlekłości w niniejszej sprawie Sąd bierze pod uwagę również fakt stwierdzonej już wcześniej przewlekłości dotyczącej okresu od 27 XI 2012 r. do 20 X 2015 r. (wyrok tut. Sądu z 20 X 2015 r., sygn. II SAB/Wr 37/15). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 II 2020 r. (I OZ 30/20) nakazał bowiem unikać jaskrawej fragmentaryzacji ocen postępowania pod kątem przewlekłości organu i brać pod uwagę przy ocenie postępowania organu wcześniej wydane wyroku w przedmiocie przewlekłości. Należy przy tym zaznaczyć, że poprzednio stwierdzona przewlekłość również spowodowana była wadami postępowania dowodowego. Organ bowiem wówczas nie przeprowadził ocen operatów szacunkowych w zakresie uwzględnienia w nich stanu zagospodarowania nieruchomości w chwili przejęcia, co stanowiło przyczynę uchylenia decyzji organu przez organ odwoławczy i przyczyniło się do wydłużenia postępowania. W pozostałym zakresie czynności organu prowadzone były w sposób celowy, skoncentrowany i adekwatny do zmieniającej się sytuacji procesowej. Organ wykonywał wskazania decyzji odwoławczych (z [...][...]; z [...][...]) nakazujących sporządzenie nowych operatów szacunkowych, umożliwiał stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym i wniesienie do niego uwag, które następnie były przez organ rozpatrywane, w tym w postaci niezbędnych korekt operatów szacunkowych. Podjęte przez organ czynności były uzasadnione celami postępowania, przeprowadzane były bez zbędnej zwłoki, organ każdorazowo zawiadamiał też strony o nowym terminie załatwienia sprawy wskazując przyczyny zwłoki. Nadto podkreślenia wymaga, że długotrwałość postępowania w sprawie, co do której nie ma wątpliwości, wywołana jest zarówno skomplikowanym charakterem sprawy, jak i uchylaniem kolejno wydawanych decyzji w administracyjnym toku instancji. Sam fakt korzystania przez skarżącego z prawa do odwołania i następczego uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych nie może jednak przesądzać o przewlekłości postępowania. Nie można nadto stracić z pola widzenia, że zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie jest opinia biegłego sporządzona w formie operatu szacunkowego, która wymaga odpowiedniego terminu do jej sporządzenia. Nadto operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), co wymagało w toku całej procedury przeprowadzania kolejnych wycen wywłaszczonych nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się we wskazanym okresie przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Powołany przepis nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 14 dni, mając na względzie skomplikowany charakter sprawy oraz wynikający z akt stopień zaawansowania czynności dowodowych. Jak wynika z akt i odpowiedzi organu na skargę, na chwilę wniesienia skargi organ dysponował bowiem nowymi operatami szacunkowymi i wyznaczył stronom termin do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do materiału dowodowego. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się podstaw do przypisania stwierdzonej przewlekłości tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Należy podkreślić, że w formule rażącego naruszenia prawa nie mieści się zwykłe (niekwalifikowane) jego naruszenie. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Tymczasem brak należytej koncentracji czynności dowodowych, które w okolicznościach sprawy spowodowało przewlekłość, traktować należy w kategoriach niekwalifikowanego naruszenia prawa. Podkreślić trzeba, że czynności dowodowe organu miały charakter celowy, zaś ich zaniechanie rodziłoby ryzyko wydania decyzji naruszającej prawo. Nie były to więc czynności pozorne, nieistotne, które sugerowałyby istnienie po stronie organu motywacji ukierunkowanej na umyślne opóźnienie rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący zawnioskował o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Sąd nie znalazł jednak podstaw do orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości, przytoczone w skardze okoliczności oraz skomplikowany charakter sprawy nie dają podstaw do orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Brak jest również uzasadnienia do uwzględnienia przez Sąd wniosku o podjęcie środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania. Skarżący nie wskazał przy tym, o jakie środki mu chodzi, co jednak nie zmienia faktu, że w świetle art. 149 ppsa wyznaczającego zakres możliwych rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest bezczynność lub przewlekłość postępowania w razie uwzględnienia skargi, brak jest podstaw do orzeczenia tego typu środków. Wobec powyższego Sąd w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty wpisu od skargi (100 zł).