II SA/Go 648/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1440 - w skrócie "u.d.p."), uchwałę Rady Miasta z 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - w skrócie: "k.p.a."), orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" kary pieniężnej w wysokości 5.071,20 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że kontenery na gruz zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku o nr 30 zajmowały pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi: - w okresie od [...].10.2016 do [...].10.2016 kontener o powierzchni 6,64 m2, - w okresie od [...].10.2016 do [...].11.2016 kontener o powierzchni 4 m2.. Ustalenia te udokumentowano protokołem oraz fotografiami. Organ ustalił, iż zajęcia pasa drogowego dokonał L.Z. prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wywozie odpadów. Zdaniem organu na uznanie skarżącego za podmiot, który dokonał zajęcia, a zatem i stronę niniejszego postępowania nie ma wpływu treść umowy cywilnoprawnej zawieranej przez przedsiębiorcę z osoba, która zleca wywóz odpadów. Odwołanie od tej decyzji wniósł L.Z., który zarzucił decyzji naruszenie: - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy; - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ przerzucił na niego obowiązek udowodnienia, że nie jest on podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje, gdzie taki kontener ma stać. W celach dowodowych organ powinien był wezwać skarżącego do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. Ponieważ faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający) to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: - prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), - umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), - umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), - zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Organ przytoczył również treść art. 40 ust. 3 u.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Dalej wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł ( art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W ocenie Kolegium ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy ulicy [...] na wysokości budynku nr 30 został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz przedsiębiorstwa L.Z.. Zakres i czas zajęcia zostały udokumentowane. Zdaniem Kolegium podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem i był nim skarżący jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów, do którego należał postawiony w pasie drogowym kontener. Podobnie jak w innych decyzjach dotyczących tego samego skarżącego, opartych na podobnych stanach faktycznych organ podkreślił, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru, w ocenie organu, nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł ze określonymi podmiotami. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, w ocenie organu nie wywiera skutków prawnych, ponieważ postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa skoro to przedsiębiorca (wynajmujący) podstawia i odbiera kontener. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył karę i zasadnie obciążył nią skarżącego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.Z. zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy; - art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych; - art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania; - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy konstatacją organu, że jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów odpowiada ona za faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na to, czy kontenerem dysponowała osoba zlecająca wywóz odpadów. Podkreślił, że organ sprowadza użyte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. sformułowanie "faktyczne zajęcie pasa drogowego" do wskazania osoby, która fizycznie postawiła rzecz, bez analizy kontekstu i celu tej czynności. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie powinno prowadzić organ do wniosku, że to nie skarżący lecz kierowca, który konkretnie posadowił kontener powinien być podmiotem zobowiązanym. Zdaniem skarżącego z momentem zawarcia umowy najmu kontenera i wywozu odpadów to osoba zlecająca dokonanie tych czynności staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma też faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu. W ocenie skarżącego powołane przez organ orzecznictwo nie potwierdza przyjętej przezeń tezy, ponieważ nie jest jednolite i dotyczy różnych sytuacji faktycznych. Podkreślił, że pomijana przez organ umowa jest dowodem, kto faktycznie dysponował spornym kontenerem. Zgodnie z art. art. 75 § 1 i 80 k.p.a. organ powinien ten dowód ocenić, w tym zbadać wpływ postanowień umowy na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta ma charakter prywatny i obligacyjny nie oznacza tego, że nie może kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, w szczególności zaś tego, że na podstawie tej umowy może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i w konsekwencji "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Jaką błędne ocenił stanowisko organu, że rolą umowy było przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej skoro taka odpowiedzialność jeszcze nie powstała, jako że jest wtórna w stosunku do stanu faktycznego kształtowanego umową. Zdaniem skarżącego organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego i błędnie, niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 5.071,20 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...], poprzez umieszczenie w nim kontenera na odpady. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika stąd, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt (m. in. kontener do wywozu śmieci) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, U.d.p. Komentarz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Jak trafnie bowiem wskazał skarżący to, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcie pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Stąd też przyjęte przez organ odwoławczy zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tej czynności, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego L.Z.. Przy czym skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r., której odpis załączył do pisma z dnia [...] listopada 2017 r. Analiza tej umowy, wskazuje na jej zbieżność czasową i miejscową z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Została ona bowiem zawarta w dniu [...] października 2016 r. z P.D., określanym w niej jako "zleceniodawca". Przedmiotem powyższej umowy najmu był kontener wraz z odbiorem odpadów, który został podstawiony pod adresem ul. [...]. Umowa została zawarta na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Co więcej, umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienie kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowy posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. W świetle powołanych poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego niewątpliwie ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stąd też organy administracji uchylając się od jej oceny i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązku zbadania treści umowy nie uchylało dołączone do akt pismo P.D., czyli strony umowy przedłożonej przez skarżącego. Pomijając nawet fakt, iż pismo to zostało złożone w innej sprawie, sama informacja, iż jego autor traktował usługę skarżącego jako "kompleksową tj. podstawienie kontenera, zabranie oraz utylizację gruzu" oraz, iż nie został przez skarżącego poinformowany o potrzebie uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak wcześniej wskazano umowa mogła być zdarzeniem prawnym determinującym stan faktyczny co do władztwa nad kontenerem w okresie w którym znajdował się on w pasie drogowym. Stanowisko wyrażone we wspomnianym piśmie winno było stanowić asumpt do poczynienia dalszych ustaleń co do rzeczywistej treści umowy skarżącego z osobą która korzystała z kontenera. Samo pismo nie jest wystarczającym dowodem podważającym treść umowy. Przywołane przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( art. 78 § 1 k.p.a.). Należy bowiem ponownie podkreślić, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu czyli tego kto "faktycznie zajął" pas drogowy. Błędna jest przyjmowana przez organ wykładnia prawa materialnego to jest art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., polegająca na tym, że niezależnie od stanu faktycznego, zajęcia pasa drogowego dokonuje ten podmiot, który zajmuje się profesjonalnie dostawą i odbiorem kontenerów oraz wywozem odpadów. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań i biorąc je pod uwagę poczynią ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.