II SA/Lu 707/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody L. z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...] w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. 27 , ark. [...]), położonej w L. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r., Rep. A Nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,4411 ha, stanowiąca własność H. S.. Nabycie ww. nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]''. W uzasadnieniu wniosku z dnia [...] września 2018 r. o zwrot dawnej działki nr [...], B. F. jako spadkobierczyni H. S., podniosła, że działka nie została w żaden sposób wykorzystana na jakikolwiek cel, pomimo upływu ponad 30 lat od daty nabycia. Do wniosku załączono ofertę Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] października 1980 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości o powierzchni 4411 m˛, przeznaczonej pod osiedle "[...]" w L., skierowaną do byłej właścicielki H. S. oraz postanowienie Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] czerwca 1986 r. znak: [...], w przedmiocie zawieszenia wszczętego na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. ww. postępowania wywłaszczeniowego. Aktualnie działka ewidencyjna w obszarze której położony jest zawnioskowany do zwrotu teren, oznaczona jest numerem ewidencyjnym [...]. Podział nieruchomości nastąpił w związku z wykonaniem ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno-prawna, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu [...] listopada 2018 r. pod nr [...], dotycząca wnioskowanej do zwrotu nieruchomości (dawnej działki nr [...]), oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,4380 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0031 ha. W dniu 11 stycznia 2019 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz geodety uprawnionego, podczas których pełnomocnik wnioskodawcy ograniczył wniosek do żądania zwrotu projektowanej działki nr [...]. Obecni na oględzinach stwierdzili, że przedmiotowy teren wolny jest od jakiejkolwiek zabudowy. Znaczna część przedmiotowego gruntu zajęta została pod uporządkowaną zieleń w postaci nasadzeń krzewów ozdobnych oraz trawnika. Niewielka część działki od strony północnej stanowi nieużytek porośnięty chwastem, na tej części nieruchomości znajduje się nasyp ziemny. Pełnomocnik Gminy podniósł, że nieruchomość jest ogólnodostępna i pełni funkcje wypoczynkowo-rekreacyjne, stanowiąc część [...] Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że teren będący przedmiotem postępowania leży poza strefą zieleni publicznej nazwanej [...]. Organ I instancji w dniu 28 stycznia 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot projektowanej działki nr [...] o pow. 0,4380 ha, a w pozostałym zakresie wniosek wycofał. Dalej podniósł, że zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodziła w skład większego obszaru przeznaczonego pod budowę zespołu szkół zawodowych z internatem oraz przynależną do ww. obiektu zieleń. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy, na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Natomiast przedstawiciel G. L. sprzeciwił się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod zieleń osiedlową, która spełnia funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe, jak również funkcje ochronną przed hałasem z ul. [...]. Pełnomocnik Gminy podniósł także, że ogólny plan zagospodarowania obowiązujący dla przedmiotowej działki w dacie wywłaszczenia przewidywał w tym obszarze zieleń łęgową, a w planie szczegółowym teren przeznaczony był pod dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]". W związku z tym uznać należy, że cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. L. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami, zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r. Przedmiotowy teren według ustaleń tego planu przeznaczony był pod tereny rolne, a w części pod zieleń łęgową na terenach o dużych spadkach. Wydział przesłał również kopie fragmentów rysunku i tekstu archiwalnego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., jak również Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Według opisanej dokumentacji planistycznej wnioskowana do zwrotu działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową z warsztatami i internatem) - symbol "D 41 UO", a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płyty stadionu) - symbol " D 34 ZP". Do akt sprawy włączono pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z załączoną koncepcją programowo-przestrzenną osiedla "[...]" w L., datowaną na rok 1986, z której wynika, że materiałem podstawowym, na którym wykonano rysunki była kompozycja przestrzenna opracowana w 1986 r. Według mapy tej koncepcji wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod Zespół Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Do akt sprawy złożono także mapę terenu sporządzoną przez geodetę, z naniesieniem przeznaczenia przedmiotowego terenu z daty nabycia, wynikającego z koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r. oraz ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obu dokumentach planistycznych wywłaszczona nieruchomość znajduje się w strefie terenów inwestycyjnych - usługi oświaty (UPO) wraz z przyległą do nich strefą zieleni (Z). Natomiast nieruchomość leży poza obszarem przeznaczonym pod zieleń publiczną, oznaczonym symbolem "ZP". W poczet materiału dowodowego organ włączył również ortofotomapy przedmiotowego terenu z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i 2014, obrazujące stan zagospodarowania nieruchomości w poszczególnych latach. Na podstawie powyższej dokumentacji, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,4380 ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 27, ark. 2) na rzecz B. F. oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części dawnej działki nr [...], wykazanej w ww. dokumentacji jako nr [...] o pow. 0,0031 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowana działka nr [...] stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionej. Natomiast postępowanie prowadzone w stosunku do części nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno- prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha umorzono jako bezprzedmiotowe wobec wycofania wniosku w tej części. W odwołaniu od powyższej decyzji G. L., wskazała, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej nieruchomości - został zrealizowany. Ogólne określenie jako budowa osiedla mieszkaniowego stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, czy parkingi. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie stanowi zmiany charakteru zamierzonej inwestycji, która realizowana jest zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w ocenie odwołującego się dowodzi, że teren w znacznej mierze znajdujący się w granicach parku [...], w otoczeniu budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, stanowi infrastrukturę osiedlową, a osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również szereg innych obiektów, które stanowią zorganizowany zespół składników mających zaspokoić potrzeby mieszkańców, w tym zieleńce, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że projektowana działka nr [...] jest integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji, polegającej na budowie i urządzeniu osiedla mieszkaniowego, a istniejące na przedmiotowej nieruchomości tereny zieleni stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i są ze sobą funkcjonalnie powiązane, tworząc jednolitą, harmonijnie działającą całość. Z konfrontacji celu wywłaszczenia nieruchomości z celem na niej zrealizowanym wynika, iż cele te są tożsame, a tym samym żądanie zwrotu nie może zostać uwzględnione, z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem nabycia. Końcowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.. Organ odwoławczy podzielił przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., można jednoznacznie wywnioskować, że teren dawnej działki nr [...], pomimo upływu wielu lat od wywłaszczenia, pozostawał niezagospodarowany. Z fotografii z 2003 r. i 2005 r. wynika, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografii z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu, dokonywanie nasadzeń. W okresie późniejszym (2013 r. i 2014 r.) na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ II instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości (działki nr [...]), jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w szczególności budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że osiedle "[...]" zostało wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która to koncepcja przewidywała na tym terenie jedynie budowę ww. zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Ponadto podjęcie po roku 2008 r. (20 lat od nabycia) na części nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania nasadzeń roślin, nie można uznać za przesłankę realizacji na tej części działki celu nabycia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r., tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu odszkodowania wzrostu wartości zwracanej nieruchomości po wywłaszczeniu (nasadzenia krzewów i pielęgnacja trawy), organ wyjaśnił, podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ww. przepis nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie widzi podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że sporny grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]". W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. L. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.; dalej u.g.n.) poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel nabycia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem nabycia; b) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem G. L.; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło nabycie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznanie, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu nabycia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2019 r. w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...], tj. w pkt I oraz od III do VIII. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że cel nabycia w niniejszej sprawie został w całości zrealizowany. Przeprowadzone oględziny wykazały, że niemal całość projektowanej do zwrotu działki zajęta jest pod uporządkowaną zieleń - nasadzenia krzewów ozdobnych i trawę. W przeważającej części znajduje się ona w granicach [...] Teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi zieleń będącą częścią osiedla mieszkaniowego, które zostało zrealizowane jako cel główny i było ściśle powiązane z wszelkimi inwestycjami towarzyszącymi. Zieleń osiedlowa stanowi, wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Ponadto skarżąca wskazała, że zarówno organ I, jak i II instancji poczyniły wadliwe ustalenia co do celu wywłaszczenia nieruchomości, za który uznano budowę zespołu szkół zawodowych wraz z przyległym terenem zielonym. Za podstawę ustaleń - jakim był Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego L. - [...] zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. - przyjęto w ocenie skarżącej dokument o charakterze na tyle ogólnym, że nie pozwalał na sprecyzowanie celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek. Skarżąca wskazała, że zgodnie z powołanym wyżej planem granice terenów o różnym przeznaczeniu miały charakter postulowany, a w związku z tym mogły ulegać zmianie w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych. Budowa osiedla mieszkaniowego, musi uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych. Ponadto, z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia wynika, według skarżącej, że teren objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod tereny rolne z ograniczeniem dalszej zabudowy. Ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych części nabytej nieruchomości w oparciu o dokumenty planistyczne znajdujące się w aktach sprawy jest zatem wątpliwe, a wręcz niemożliwe. Istniejąca zieleń osiedlowa, mieści się więc w celu nabycia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i ewentualna zmiana jej lokalizacji w ramach tego osiedla nie uzasadnia zwrotu nabytej nieruchomości. Skarżąca podniosła ponadto, że do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego konieczne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale zorganizowana całość, w ramach której można wyodrębnić budynki mieszkalne, ulice, parkingi, boiska, zieleńce i inne. Dodatkowo, skarżąca podniosła, że organy orzekające nie zastosowały dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględniły powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz G. L. odszkodowania. Poza zwrotem odszkodowania, stosownie do ust. 4 wskazanego artykułu, rozliczeniu podlega również zaistniały na nieruchomości stan faktyczny będący skutkiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, jeśli wpływa on na wartość zwracanej nieruchomości. Decyzja Starosty L. całkowicie pomija wartość nakładów poniesionych na nieruchomości w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Konkludując, skarżąca podniosła, że projektowana działka nr [...] jest integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie i urządzeniu osiedla mieszkaniowego, a istniejący na przedmiotowej nieruchomości teren zieleni niewątpliwe stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, pełniąc funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe dla mieszkańców. W ocenie skarżącej, cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z celem na niej zrealizowanym, a więc żądanie zwrotu nie może zostać uwzględnione z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem nabycia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 121; dalej jako "u.g.n."), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (zob. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, dostępny w CBOSA). Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14, dostępny w CBOSA), jednak w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, dostępny w CBOSA). Gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć także do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1376/16, dostępny w CBOSA). Bezsporne jest, że w dacie nabycia - jak wynika z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r., jak również Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., wywłaszczona działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową z warsztatami i internatem) - symbol "D 41 UO", a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku i rekreacji "[...]" z zespołami boisk i płyty stadionu) - symbol " D 34 ZP". Natomiast według ustaleń koncepcji programowo- przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r. przedmiotowy teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem. Z przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2019 r., oględzin wynika, że sporny teren jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Na części przedmiotowego gruntu znajduje się uporządkowana zieleń w postaci nasadzeń krzewów ozdobnych i trawnika. Z kolei od strony północnej działka stanowi nieużytek porośnięty chwastem z nasypem ziemnym. Z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., można wywnioskować, że teren dawnej działki nr [...], pomimo upływu wielu lat po wywłaszczeniu, pozostawał niezagospodarowany. Fotografie z 2003 r. i 2005 r. wskazują, że teren ten nie był w tym czasie zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografii z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu, dokonywanie nasadzeń. W okresie późniejszym, tj. 2013 r. i 2014 r., na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek. Takie zagospodarowanie spornej nieruchomości nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno - planistycznych. Sądowi znany jest wyrażony w orzecznictwie (przytoczony przez skarżącą) pogląd, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko realizację budynków mieszkalnych, ale także infrastruktury osiedlowej w szerokim rozumieniu, tj. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół, czy zieleni osiedlowej. Warunkiem uznania tych urządzeń za infrastrukturę osiedla jest, żeby były ze sobą powiązane (zorganizowane) tworząc wraz z budynkami mieszkalnymi pewną całość, służącą co do zasady wspólnocie mieszkańców danego osiedla - dotyczy to również terenów zielonych, które - by mogły być uznane za infrastrukturę osiedlową - powinny mieć charakter planowy, zamierzony i uporządkowany, o czym świadczy m.in. rodzaj nasadzeń, a także sposób wykorzystywania zieleni przez mieszkańców. Odnosząc powyższe uwagi do obecnego stanu zagospodarowania spornej działki, stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia tej nieruchomości. Przede wszystkim nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, niezagospodarowanego terenu, stanowiącego nieużytek, porośniętego chwastem, z nasypem ziemi, podczas gdy na tym terenie przewidziana była budowa zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) - terenu zielonego. Należy stwierdzić, że zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku odrębnego od osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie, jak wskazano wyżej, z Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...] z 1976 r. wynika, że sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - D41 UO, a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - D 34 PZ, to jednocześnie w późniejszej koncepcji programowo - przestrzennej osiedla "[...] - P." z 1986 r., a więc sporządzonej w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości w 1986 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod Zespół Szkół [...] wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumenty archiwalne nie dają natomiast podstaw do przyjęcia, że sporna działka miała być przeznaczona jako miejskie tereny zielone, odrębne od urządzeń osiedla "[...]". Z akt wynika przy tym, że część działki, na której urządzono zieleń (co rozpoczęto dopiero po 2008 r.) nie jest obecnie częścią osiedla "[...]", gdyż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy - nie podlega zarządzaniu przez organy spółdzielni na rzecz wspólnoty mieszkańców osiedla, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]", którego realizacja była celem wywłaszczenia. Z tego względu nie ma znaczenia zarzut skargi, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną". Mając na względzie powyższe ustalenia, organy administracji obu instancji zasadnie stwierdziły, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w ramach tego osiedla - budowa zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą i terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru - nie został zrealizowany. Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, lecz o niedopuszczalnej zmianie jakościowej tego celu – w miejsce planowanych obiektów o charakterze oświatowym, stanowiącym infrastrukturę osiedla, pozostawiono teren niezagospodarowany, którego za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego w ogóle uznać nie można. Za modyfikację takiego celu wywłaszczenia nie można też uznać - w świetle okoliczności niniejszej sprawy - urządzenia (na części spornej nieruchomości) zieleni, skoro nie została ona zrealizowana jako część osiedla "[...]", lecz dopiero po 20 latach od wywłaszczenia (co wynika z orofotomap i co nie jest kwestionowane) urządzono ją jako zieleń miejską, zarządzaną przez gminę w ramach większej inwestycji krajobrazowej tj. [...]. Skoro zatem sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w opisanych dokumentach planistycznych, nie ma podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (...). Wojewoda, słusznie wskazał, że brak zagospodarowania terenu oraz dokonanie nasadzeń niezgodnie z celem nabycia i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości spornej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nakłady zwiększające wartość i użyteczność nieruchomości, o których mowa w tym przepisie, które podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, muszą być poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w oderwaniu od tego celu oraz bezpośrednio po wywłaszczeniu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Terenów zieleni nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia, zwłaszcza, że urządzanie zieleni rozpoczęto po 20 latach od daty przejęcia. W świetle powyższego, nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.