I SA/Wa 2116/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Anna Falkiewicz - Kluj Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania E. M. od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] uchylającej decyzję z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (dotyczącą świadczenia wychowawczego na J. L.) za okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. przyznano E. M. świadczenie wychowawcze w kwocie [...] zł na syna J. L. na okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z informacją, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 czerwca 2018 r. i nadal. Wobec dyspozycji art. 16 ust. 6 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 z późn. zm.) decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent [...] uchylił decyzję z [...] sierpnia 2018 r. za okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołane zostały: art. 5, art. 10, art. 16, art. 27 i art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 104 i art. 163 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. wskazując, że od 2018 r. sama wychowuje dwójkę dzieci, które mieszkają z nią w Polsce. Podniosła, że [...] maja 2019 r. złożyła postanowienia Sądu Rejonowego [...]: sygn. akt [...] z [...] lutego 2018 r. ustalające miejsce zamieszkania dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania matki oraz z [...] maja 2018 r. o zabezpieczeniu powództwa o alimenty w kwocie po [...] zł na każde z dzieci oraz oświadczenie. Załączyła także postanowienie Sądu z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] podwyższające ustaloną wysokość zabezpieczenia do kwoty [...] zł na każde dziecko. Odwołująca podała, że koordynacja wobec jej partnera i ojca dzieci już nie zachodzi oraz, że od 1 września 2017 r. przebywa wraz z dziećmi na stałe w Polsce, pod adresem zameldowania, jako osoba samotnie wychowująca dzieci. W związku z niezakończonym postępowaniem sądowym nie mogła pominąć M. L. we wniosku. Odwołująca złożyła wyjaśnienia w [...] Urzędzie Wojewódzkim - Wydział Polityki Społecznej i wniosek o pomoc w kontakcie ze stroną [...], aby była dalsza możliwość pobierania świadczenia w Polsce - kraju zamieszkiwania dzieci - w sytuacji, kiedy świadczenie wypłacane ojcu w [...] nie jest przekazywane dzieciom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie w okresie świadczeniowym od 1 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r., gdyż M. L. (partner skarżącej i ojciec dzieci) wykonuje pracę na terytorium [...] od 1984 r. do chwili obecnej, natomiast skarżąca zamieszkuje wraz z dziećmi w Polsce. Organ przytoczył treść art. 16 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wyjaśnił, że ustawodawca w tym przepisie ustalił odpowiedni tryb postępowania, który organy mają obowiązek stosować w przypadku rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W ocenie Kolegium ta sytuacja dotyczy spraw, kiedy organ od razu ustali, że członek rodziny przebywa za granicą. W przedmiotowej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy Prezydent powinien przekazać wniosek o świadczenie wychowawcze wraz z dokumentami wojewodzie, po ustaleniu, że ojciec dzieci przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero poczynione przez Wojewodę [...] ustalenie, że w sprawie przekazanej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4) wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, o czym jest mowa w art. 16 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11, tj. w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji ustaleń wojewody, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powstaje obowiązek dla organu właściwego do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6). Kolegium wskazało, że art. 16 ust. 6 ustawy stanowi dla organu odrębny tryb do wzruszania swoich decyzji, które de facto przyznały świadczenia niewłaściwe, z naruszeniem przepisów o właściwości, bez zbadania czy zastosowanie znajdą przepisy o koordynacji. Przepis nie zakreśla ram czasowych stosowania i w ocenie Kolegium odnosi się także do decyzji, które już ekspirowały. Organ, w przypadku, gdy zastosowanie będą miały przepisy o koordynacji uchyla swoją decyzję za odpowiedni okres. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła E. M.. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego i zasądzenie tego świadczenia ewentualnie o uchylenie decyzji. Skarżąca przyznała, że ojciec dzieci uzyskał prawo do świadczeń w [...], kiedy cała rodzina tam wspólnie mieszkała. Jednakże w 2018 r. sytuacja uległa zmianie, gdyż skarżąca wraz z dziećmi wróciła na stałe do Polski, bowiem rozstała się z ich ojcem. Skarżąca podniosła, że dzieci przebywają pod jej wyłączną opieką, co wynika także z orzeczenia Sądu ustalającego miejsce zamieszkania dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania matki oraz wskazała na zabezpieczenia powództwa o alimenty od ojca dzieci. Skarżąca powołała przepis art. 22 ustawy i wyjaśniła, że ojcu dzieci nie przysługuje świadczenie. Podniosła, że na skutek zmiany jej sytuacji osobistej spowodowanej rozpadem związku i sprawowaniem wyłącznej opieki nad dziećmi złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. W ocenie skarżącej organ prowadząc postępowanie naruszył art.7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ani też obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja opiera się na niewystarczająco wyjaśnionych przesłankach dotyczących zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy pod pojęciem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy rozumieć rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 284, s. 1 z póżn. zm). Przepisy te mają także zastosowanie do [...], co wynika wprost z ich treści. Z kolei art. 11 pkt 1 ustawy stanowi, że wojewoda pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach, m.in. [...]. Wyżej powołane przepisy mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym z państw członkowskich. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający wojewodę, obejmuje zatem sprawdzenie, czy osoba przebywająca poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniona do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie (por. wyroki NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 243/16 i sygn. akt I OSK 245/16; wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 390/18). Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w odniesieniu do kwestii stosowania przepisów o koordynacji przewiduje regulację, m.in. dotyczącą sytuacji, kiedy została wydana decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia. Wyjaśnić należy, że w przypadku przebywania osoby, której przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2) lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 2). W dalszej kolejności wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( art. 16 ust. 4). W przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6). Następnie to wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 7). Jeżeli natomiast wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informuje o tym fakcie organ właściwy (art. 16 ust. 8 pkt 2). Oznacza to przeniesienie właściwości rzeczowej w zakresie orzekania w przedmiocie świadczenia wychowawczego z organów gminy na wojewodę. Jednakże system musi być spójny. Skoro uchylona zostaje decyzja organu gminy o przyznaniu świadczenia, w jej miejsce powinna zostać wydana stosowna decyzja wojewody, w zakresie wynikającym z zastosowania europejskich przepisów o koordynacji. Stosowanie przepisu art. 16 ust. 6 ustawy nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której zostanie uchylona decyzja organu gminy, a wojewoda nie będzie mógł wydać decyzji, która rozstrzygnie o prawie do świadczenia, z uwzględnieniem systemu koordynacji. W orzecznictwie akcentuje się obowiązek organów dokonywania pełnych, wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "podleganie ustawodawstwu innego państwa", które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji. Samo ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń w innym państwie. Użyte w przepisach krajowych (art. 16) pojęcie "podlega ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyroki NSA: 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 972/16, z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, wyroki WSA w Bydgoszczy z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 140/17, WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 701/19, WSA w Lublinie z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 645/19). Nie jest więc wystarczające ustalenie przez wojewodę faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o zatrudnieniu, ani nawet o ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. W dalszej kolejności organ powinien zbadać, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie. Zważyć należy, że z art. 16 ust. 6 ustawy wynika, że ustawodawca uzależnił uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego nie tylko od stwierdzenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale także od ustalenia, że osoba, której prawo to przysługuje w danym okresie czasu podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji. W przedmiotowej sprawie organ rozstrzygnięcie swoje uzasadnił treścią pisma, które wpłynęło do organu I instancji [...] kwietnia 2018 r. z [...] Urzędu Wojewódzkiego z informacją, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że M. L. od 1984 r. jest zatrudniony w [...] i w związku z tym wobec skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Jednakże jak wyżej wskazano jest to niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Organ także nie ustalił drugiej przesłanki z art. 16 ust. 6 ustawy, tj. czy za okres za który uchylono świadczenie osoba podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Nie wynikało to bowiem z wyżej wskazanego pisma. Należy też zauważyć, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania, w tym, że skarżąca po powrocie do Polski (oraz w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie) samotnie wychowuje dzieci. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znacznej części sprowadza się do zacytowania przepisów bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Podsumowując uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 6 ustawy, poprzez przedwczesne zastosowanie tego przepisu, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.