II SA/Łd 971/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. R.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania D. R.-R. świadczenia wychowawczego na dziecko. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 2 lipca 2019 r. D. R.-R. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko M. R. Decyzją z [...] r. na podstawie art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn.zm.) – dalej "u.p.p.w.d." Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że z wnioskiem o jego wypłatę jako pierwszy wystąpił ojciec dziecka. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. R.-R., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a.", i prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2a i art. 22 u.p.p.w.d. Wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. i wydanie decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.w.d. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł., Wydział XII Cywilny Rodzinny z [...] r. sygn. akt [...] sąd rozwiązał przez rozwód związek małżeński K. R. i D. R.-R., powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem M. R. obojgu rodzicom, jednocześnie zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowywania dziecka. W ramach tego obowiązku sąd obciążył każdego z rodziców kosztami utrzymania w czasie sprawowania bezpośredniej pieczy nad małoletnim. Ponadto postanowieniem z [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. VII Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie kontaktów z małoletnim M. R. na podstawie art. 178 k.p.c. i ugodą w postępowaniu zabezpieczającym ustalił D. R.-R. - w wyznaczone dni i godziny w 2019 roku - kontakty z dzieckiem. W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że z literalnego brzmienia art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wynika, iż warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, jest orzeczenie przez sąd o obowiązku sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez każdego z rodziców. Zatem by uznać, że rodzice sprawują opiekę naprzemienną w orzeczeniu sądu musi znajdować się zapis, że jest ono pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. W wyroku sądowym powinny znajdować się sformułowania: "opieka naprzemienna" lub "miejsce zamieszkania u obojga rodziców". W niniejszej sprawie zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. VII Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r. sygn. akt [...] sąd ustalił kontakty z dzieckiem w wyznaczone dni i godziny jedynie D. R.-R. Wobec powyższego wnioskodawczyni obecnie nie ma ustalonej opieki naprzemiennej w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a co za tym idzie prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko jej nie przysługuje. Organ II instancji zauważył ponadto, że zaskarżoną decyzją organ I instancji błędnie odmówił stronie świadczenia wychowawczego na syna na podstawie art. 22 u.p.p.w.d. w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma bowiem art. 5 ust. 2a tej u.p.p.w.d., jednakże mając na uwadze, iż stronie prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje, zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła D. R.-R., zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści wyroku rozwodowego oraz z rzeczywistego sposobu opieki nad dzieckiem ustalić można, że opieka skarżącej i ojca dziecka sprawowana jest w formie opieki naprzemiennej i przez to obydwoje rodzice nabywają prawa do części świadczenia wychowawczego, tj. połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego; 2. art. 22 u.p.p.w.d. poprzez jego błędne zastosowanie i założenie, że w sprawie opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez obojga rodziców i w związku z tym świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek, podczas gdy z treści wyroku rozwodowego oraz z rzeczywistego sposobu opieki nad dzieckiem ustalić można, że opieka skarżącej i ojca dziecka sprawowana jest formie opieki naprzemiennej i przez to oboje rodzice nabywają prawo do części świadczenia wychowawczego; 3. art. 15 u.p.p.w.d. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie występują wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, co uzasadnia przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z powołanym przepisem; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem M. R., podczas gdy po złożeniu wniosku przez ojca dziecka wniosek taki złożyła skarżąca - matka dziecka - i w związku z tym organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności powinien zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia jak faktycznie sprawowana jest opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola nie wykazała, by zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem tej regulacji jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w ich wychowaniu w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Jak wynika z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. W świetle art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Jak natomiast stanowi art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Pojęcie "opieki naprzemiennej" do polskiego porządku prawnego wprowadzone zostało z dniem 29 sierpnia 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1062 ze zm.). Jednakże zarówno ww. ustawa, jak i ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna". Należy jednak zauważyć, że ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.1460 ze zm.) posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa regulację tę należy odnieść do pojęcia opieki naprzemiennej, zastosowanego w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "opiekę naprzemienną" należy wiązać z sytuacją, w której rodzice żyjący w rozłączeniu, w separacji lub będący po rozwodzie sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach, i że obojgu rodzicom pozostawiono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Wiąże się to - w konsekwencji - z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców - na przemian. Dla uznania opieki naprzemiennej konieczne jest ustalenie względnie równego, proporcjonalnego podziału opieki nad dzieckiem (por. wyroki WSA w Kielcach: z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 275/17, z 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 18/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 63/17, wyrok WSA w Gdańsku z 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 295/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Jak wskazał NSA w wyroku z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 878/17 opiekę naprzemienną w rozumieniu ustawy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka powinni być rozwiedzieni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażane w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 2088/17, z 22 marca 2018 r. sygn. I OSK 2302/17, z 4 października 2017 r., sygn. I OSK 788/17, z 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1046/17, dostępne w CBOSA). Nie wyklucza to oczywiście możliwości zawarcia w tym przedmiocie przez strony ugody przed sądem powszechnym, która ma wówczas moc wyroku sądowego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż małżeństwo rodziców dziecka – K. R. i D. R.-R. - zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł., Wydział XII Cywilny Rodzinny z [...] r. sygn. akt [...]. W wyroku tym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. R. powierzono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania ojca. Jednocześnie zobowiązano oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowywania dziecka, obciążając każdego z nich kosztami utrzymania małoletniego w czasie sprawowania bezpośredniej nad nim pieczy. W 2019 roku pomiędzy rodzicami dziecka zawarta została ugoda w postępowaniu zabezpieczającym regulująca kontakty skarżącej z synem. Podkreślić należy, że wskazana ugoda zawarta została tylko na czas trwania procesu w przedmiocie ustalenia kontaktów z małoletnim M. R. Ugodą tą ustalono, że matka małoletniego D. R.-R. będzie miała prawo do kontraktu z małoletnim M. R. urodzonym 27 stycznia 2010 r. w Ł. w następujący sposób, poczynając od 16 stycznia 2019 roku: w każdą środę po szkole do czwartku odprowadzając dziecko do szkoły; w co drugi weekend poczynając od 18 stycznia 2019 roku w piątek po szkole do poniedziałku odprowadzając dziecko do szkoły; w dniu 27 stycznia 2019 roku od godziny 10.00 do godziny 14.00; od dnia 17 lutego 2019 roku od godziny 11.00 do dnia 24 lutego 2019 roku do godziny 20.00; w Sobotę Wielkanocną 2019 roku od godziny 11.00 do Niedzieli Wielkanocnej do godziny 13:30; od dnia 1 maja 2019 roku od godz. 11.00 do dnia 5 maja 2019 roku do godziny 20.00; w dniu 12 maja 2019 roku od godziny 16.00 do godziny 20.00; od dnia 30 czerwca 2019 roku od godziny 11.00 do dnia 14 lipca 2019 roku do godziny 20.00; od dnia 27 lipca 2019 roku od godziny 11.00 do dnia 3 sierpnia 2019 roku do 20.00; od dnia 18 sierpnia 2019 roku od godziny 11.00 do dnia 25 sierpnia 2019 roku do godziny 20.00. Jednocześnie ustalono, że kontakty powyższe będą odbywały się poza miejscem zamieszkania małoletniego bez udziału ojca dziecka, zaś matka dziecka zobowiązuje się do każdorazowego odbierania dziecka z miejsca zamieszkania dziecka i przywożenia dziecka do miejsca zamieszkania ojca. Z ugody tej wynika, że dziecko na stałe będzie przebywało z ojcem, a kontakty ze skarżącą ograniczone są do ściśle określonych przedziałów czasowych, które choć przypadają po sobie w regularnych odstępach i z określoną częstotliwością, to jednak nie stanowią o porównywalnym rozłożeniu sprawowania opieki nad dzieckiem. Należy zauważyć, że kontakty skarżącej z synem zostały uregulowane w ugodzie ściśle, podczas gdy opieka ojca obejmuje cały pozostały czas i nie została ujęta w ramy czasowe. Tym samym wymiar czasowy pozostawania dziecka pod opieką każdego z rodziców znacząco się różni, bowiem zasadą jest sprawowanie opieki nad dzieckiem przez ojca. W ocenie sądu wynikający z ugody zawartej przed sądem w dniu [...] r. sposób spędzania przez skarżącą czasu z synem jest rezultatem ustalonego przez sąd powszechny sposobu kontaktów z dzieckiem, a nie wyrazem sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej wyrażającej się w tym, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Dodać przy tym należy, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 7562, w sposób niebudzący wątpliwości, odróżniają "ustalenie, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" od "uregulowania sposobu kontaktów z dzieckiem", co powoduje, że uregulowanie sposobu kontaktów z dzieckiem nie może być utożsamiane ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, wynikającym z określenia w orzeczeniu sądu, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, analizując treść zebranego materiału dowodowego, nie można zatem przyjąć, że skarżąca sprawuje wraz z ojcem dziecka opiekę naprzemienną nad swoim synem. W rozstrzyganej sprawie nie zapadło bowiem żadne orzeczenie umożliwiające przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z opieką naprzemienną sprawowaną nad synem skarżącej. Tego rodzaju opieka nie wynika ani z treści wyroku rozwodowego z [...] r. ani ugody zawartej [...] r. w postępowaniu zabezpieczającym. Podkreślić równocześnie należy, że nie można faktu występowania opieki naprzemiennej wywodzić z okoliczności powierzenia przez sąd wykonywania władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, zobowiązania ich do utrzymywania kontaktów z dzieckiem czy też uczestnictwa w ponoszeniu kosztów jego utrzymania i wychowania. Określony w ugodzie z [...] r. wymiar kontaktów skarżącej z synem oraz orzeczenie zawarte w wyroku rozwodowym, że miejscem zamieszkania M. R. jest miejsce zamieszkania jego ojca wskazuje w sposób jednoznaczny, że opieka nad M. R. nie ma charakteru naprzemiennego. W znacznie większym zakresie opieka ta bowiem sprawowana jest przez ojca dziecka. Z powyższych względów niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Zdaniem sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., uznając, że D. R.-R. nie ma ustalonej opieki naprzemiennej mad synem, a w konsekwencji prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. R. jej nie przysługuje. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 22 u.p.p.w.d. poprzez jego błędne zastosowanie. Po pierwsze organ odwoławczy trafnie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Przepis ten bowiem dotyczy zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Po drugie z przyczyn wyżej już wskazanych, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie można stwierdzić, iż małoletni M. R. pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rozwiedzionych rodziców, brak bowiem stosownego orzeczenia w tym zakresie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 u.p.p.w.d. poprzez jego niezastosowanie. W art. 15 ust. 1 ustawy organom dano uprawnienie do weryfikacji wątpliwości w sytuacjach, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. W rozstrzyganej sprawie wątpliwości takie nie występowały. Brak orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną wyklucza możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 września 2017 r. sygn. Akt I SA/Wa 923/17, publ. LEX nr 2400815). Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa procesowego. Organy orzekające w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Trafnie uznały, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż M. R. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców. W konsekwencji powyższego podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę. A.B.