I GSK 1359/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1175/18 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. J. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1175/18 oddalił skargę E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Od przedmiotowego wyroku E. J. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię t.j. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) polegające na przyjęciu ze w świetle normy prawnej określonej w tych przepisach trudna sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny nie jest przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, podczas gdy zgodnie z tą normą istnieje możliwość zwolnienia płatnika składek z tego obowiązku, jeżeli ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zatem wówczas gdy sytuacja materialna jego i jego rodziny jest trudna; naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię t.j. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255) polegające na przyjęciu, że świadczenie wychowawcze oraz zasiłek rodzinny z samego założenia przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb członków rodziny i mają znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek umorzeniowych określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, podczas gdy wyłącznym celem tych świadczeń jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem i utrzymaniem dziecka, a więc świadczenia te nie mogą być przeznaczane na potrzeby jednego z rodziców, w tym na spłatę zadłużenia z tytułu należności publicznoprawnych; naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i w związku z tym nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy organ zaniechał; wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności; zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do szczegółowego określenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej rodziny; naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych na skarżącej spoczywał ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek i w związku z tym nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy organ administracji w toku postępowania ma obowiązek podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi podczas gdy skarga była uzasadniona i istniały przesłanki do uchylenia decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że autor zarzucił naruszenie określonych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię łącząc ten zarzut ze stwierdzeniem, iż w świetle normy prawnej określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia trudna sytuacja materialna skarżącej oraz jej rodziny nie jest przesłanką do umorzenia należności. Zatem zarzut ten odniesiono do okoliczności niniejszej sprawy. Prowadzi to do wniosku, że zarzut ten dotyczy w istocie wadliwego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a nie jego wadliwej wykładni. Potwierdza to zresztą uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której nie wskazano jak należy w sposób prawidłowy rozumieć postanowienia tej regulacji, natomiast w to miejsce wykazywano konieczność zastosowania tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Jednakże błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi. Podważanie ustaleń stanu faktycznego w skardze kasacyjnej wiąże się z wykazaniem wadliwości stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Dodać należy, że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W tym miejscu podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty dotyczące stanu faktycznego zawarto w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wykazując zaniechanie organu administracyjnego w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącą. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu w pierwszej kolejności warto przypomnieć treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej przepis ten ciężar wykazania określonych okoliczności w postępowaniu administracyjnym przenosi na stronę postępowania. Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Uwzględniając powyższe nie można czynić organom administracyjnym oraz Sądowi pierwszej instancji zarzutów jakie zawarto w skardze kasacyjnej. To bowiem strona powinna wykazać konkretne okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do realiów tej sprawy należy podkreślić, że strona została pouczona o konieczności złożenia stosownego oświadczenia o sytuacji materialnej (ekonomicznej). Takie też oświadczenie strona złożyła. Na podstawie tego oświadczenia organ ustalił stan faktyczny sprawy, który co należy podkreślić wiązał się z osobistą sytuacją materialną (ekonomiczną) strony. Skoro strona pewnych rodzajowo wydatków nie wskazała, to mając na uwadze wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, nie można czynić zarzutów organowi administracyjnemu, że nie poczynił w tym zakresie ustaleń i w konsekwencji nie uzupełnił oświadczenia strony złożonego na okoliczność jej sytuacji ekonomicznej. Mając na uwadze powyższe, zarzuty zawarte w punktach 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej okazały się być nieuzasadnione. Organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji nie naruszyły w tej sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co oznacza, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia) przez jego wadliwe zastosowanie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że organ administracji publicznej, przeprowadzając postępowanie w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne winien dokonać analizy sytuacji materialnej oraz rodzinnej strony. Dokonując takiej analizy nie ma podstaw, ażeby oceniając sytuację materialną nie uwzględniać ww. świadczeń, które nie są dochodem, ale nie można mieć wątpliwości, że stanowią przysporzenie majątkowe strony oraz jej rodziny wpływając jednocześnie na jej sytuację materialną. Nie ma przy tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczenia to, że tego rodzaju świadczenia nie mogą być przeznaczane na inne cele niż pokrycie (częściowe) wydatków na utrzymanie dziecka oraz to, że zgodnie z art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlegają egzekucji administracyjnej. Co prawda z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że z przesłanką umorzenia należności publicznoprawnych mamy do czynienia, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy jednak odróżnić przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne związane, ogólnie rzecz ujmując, z sytuacją materialną oraz rodzinną strony, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od kwestii źródeł pokrycia zaległych należności publicznoprawnych. Na etapie rozstrzygania o przyznaniu preferencji w spłacie zaległości publicznoprawnych, a konkretnie ich umorzenia prowadzącego do definitywnego wygaśnięcia zobowiązania o publicznoprawnym charakterze decydujące są wskazane wyżej czynniki, takie jak sytuacja materialna oraz rodzinna strony w istocie niepozwalająca na opłacenie należności z tytułu składek. W związku z powyższym zarzut ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się być również nieuzasadniony. Niezasadny jest również zarzut ujęty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym - dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepis ten można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).