II SA/Gd 670/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. i I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego robót budowlanych oddala skargę. K. K. i I. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 17 września 2019 r., nr [..], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących z 30 sierpnia 2019 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 6 sierpnia 2019 r., nr [..], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał pismo z Sądu Okręgowego z 19 listopada 2018 r. w sprawie zmian wykonanych w lokalu nr [.]. (obecnie lokale oznaczone jako nr [..] i nr [..]) w budynku przy ul. K. w S. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z pismem oraz przeprowadzonymi w dniu 27 czerwca 2019 r. czynnościami kontrolnymi ww. lokalu mieszkalnego stwierdzającymi wykonanie przebudowy lokalu po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pismem z 3 lipca 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ww. lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. K. w S. Pismem z 26 lipca 2019 r. I. K. i K. K. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta w sprawie złożonego wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym usytuowany jest budynek. Postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że nieruchomość przy ul. K. w S. leży na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejonu ulic [..]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XXV/340/2013 z dnia 1 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 marca 2013 r. poz. 1452), zmieniony chwałą nr XXVII/379/2017 z dnia 27 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 16 maja 2017 r., poz. 1745). Skoro organ administracji publicznej wydaje decyzje administracyjne w oparciu o stan prawny istniejący na dzień wydania decyzji, to w niniejszej sprawie organ jest zobowiązany uwzględnić obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydanie merytorycznej decyzji nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem organu, nawet w przypadku uznania, że wynik postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje to jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W związku z powyższym postępowanie w sprawie ewentualnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie powyższe zawierało pouczenie o możliwości złożenia zażalenia. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie z 30 sierpnia 2019 r. Postanowieniem z 17 września 2019 r. WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących. W uzasadnieniu organ zauważył, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. oraz orzecznictwem sądowym zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania a nie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Biorąc pod uwagę art. 141 § 1 k.p.a., który stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, organ stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżących zażalenia. Organ zauważył, że PINB błędnie pouczył strony o możliwości złożenia zażalenia w niniejszej sprawie, jednakże nie może mieć ono wpływu na ocenę dopuszczalności zażalenia w świetle obowiązujących przepisów. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie można uznać za trafny pogląd, jakoby wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., wykluczająca możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, znajdowała oparcie w zmianie przepisów dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 roku. Zwrócono uwagę, że pomimo wspomnianej nowelizacji brzmienie pierwszego członu przepisu, zgodnie z którym strona może wnieść zażalenie na "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" pozostało niezmienione. Skoro tak, to nie ma powodu, by sądzić, że jakiejkolwiek zmianie powinna ulec dotychczasowa wypracowana w orzecznictwie wykładnia tego ostatniego pojęcia i że w związku z tym należy od niej odstąpić. Ponadto, wbrew odmiennej ocenie organu administracji, argumentem na rzecz ograniczenia zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie może być treść uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizacyjnej. Dodatkowo powołanie się przez organ na zasadę szybkości również jest – w ocenie skarżących – nietrafne. Skarżący zauważyli, że w orzecznictwie reprezentowany jest też pogląd odmienny a mianowicie, że również w obecnym stanie prawnym strona może wnieść zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, na co wskazuje m.in. postanowienie z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 452/13 oraz inne wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie WINB z 17 września 2019 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu, WINB prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie PINB z 6 sierpnia 2019 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wskazał organ, pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże na gruncie cytowanego wyżej brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ww. ustawą nowelizującą k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym, po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli na takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Prawidłowo zatem WINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowiska tego nie zmienia jednocześnie fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd nie neguje, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu PINB o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.